城市治理中的多中心治理与整体性治理理论——以中国超大城市人口治理论争为例
张 恩，湖北民族大学法学院讲师，北京大学政府管理学院博士研究生。
高鹏程，北京大学国家治理研究院副院长，政府管理学院教授。
摘 要 在当代城市治理理论中，整体性治理与多中心治理是两大流行的理论流派。二者在理论对象、方法进路、政府角色、价值取向等诸方面存在差异，但均以新自由主义为内核，批判传统行政理论，强调治理的多元主体性，重视政策过程中的行为互动。新自由主义对自由市场的浪漫想象设定了弱化政府规制、资本市场优先、社会选择性参与的城市治理方案，却由于忽视“市场失灵”、权力结构差异和特定社会发展的阶段性削弱了多中心理论和整体性理论在城市治理中的解释限度和应用价值。为深入理解这两种理论对于中国城市治理实践的实质影响、政策后果和适用性问题，本文以超大城市人口治理论争背后的科学论、经验论和效应论这三类观点为考察对象，结果发现：经验论与效应论分别直指多中心治理理论与整体性治理理论，科学论直指市场、政府和社会关系考量下的新自由主义意识形态。中国城市治理必须审慎对待西方城市治理理论，更加自觉地思考和探讨我国城市治理之道。
关键词 多中心治理 整体性治理 超大城市 城市治理 人口
多中心治理与整体性治理都是西方学者首倡的，用以应对全球化深入发展、公民社会兴起和政府规制资源及能力业已受到挑战的多重问题而提出的新治理理论。作为西方现代公共治理的前沿理论，这两大理论都将多元主体、合作治理、公众需求等要义观点内嵌于理论构架中，深刻地影响到当代政府治理的改革实践。在城市治理（Urban Governance） 问题上，国内学界积极尝试引入多中心治理、整体性治理等治理理论，以期有效解决各种治理困境，修复、达致和维持城市秩序，激活、重塑和保持城市活力。本文在对多中心治理理论与整体性治理理论进行比较分析的基础上，通过剖析中国学者在超大城市人口治理争论中的观点和理论立场，进一步讨论两种理论在中国城市现代治理实践的适用性。
（一）多中心治理理论
“多中心”一词最早出现在英国学者波兰尼（Michael Polanyi）《自由的逻辑》（1951年）一书中，用以阐述自发秩序（spontaneous order）的生成及社会自我管理可能性问题。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）采取多学科的研究方法，以五千多个公共池塘资源治理案例为对象，发现且有力地证明了在市场机制和国家机制之外存在自主组织、自主治理的解决方案。
多中心治理理论认为，集权和分权两种传统单中心治理理论都有无法克服的缺陷，据此坚决反对权力的集中与垄断，主张因地制宜，在多样性制度安排下，政府、市场、社区等多行为主体在追求利益的同时，也能相互协调并达成合作，促进公共事务的持续发展。多中心治理理论，将政府手段所具有的公共性、集中性和市场的强回应性、高效率性的优点综合起来，建立起一种新的、具有竞争性或准竞争性的公共物品供给之道。
与其他治理理论相比，多中心治理有着明显不同的理论观点（见表１）：
第一，对权威治理主体的界定不同。从一般意义上来讲，所有治理理论都提倡并肯定多元治理主体的价值和存在，但多中心治理理论强调在组建治理权威主体上的机会，为微观治理环境中不同行动者成为平等的权威治理主体提供了论证。在其他治理理论中，权威主体仍然是指政府组织，非政府行为者是在平等参与的意义上进行定位的。
第二，对公私机制的功能处理不同。治理理论在批判“政府失灵”和“市场失灵”问题的同时，忽略了“治理失灵” 的可能性，以至于理论界为此又提出“善治”理论来弥补这种缺陷。其理论逻辑在于默认公共机制与私人机制具有截然不同的性质的前提下，独立运用和发挥两种机制的作用。而多中心治理理论，则主张通过多层级、多样化的公共控制，将具有外在效应的事务治理内部化，这就实现了公私治理机制的联结和整合运用。
第三，对决策机制的层次处理不同。传统治理理论，强调决策中的多元主体的平等协作和共同参与，但却未能进一步区分不同类型的决策事项上存在的机制差异。多中心治理理论，总体上强调决策中心下移，非全国性的决策事项基于“地方性” 的知识、信息，其决策更为有效。
（二）整体性治理理论
整体性治理（Holistic Governance），亦称全局整治、全观型治理，主要由佩里·希克斯（Perri Six）基于英国政府改革实践提炼的这一理论，与美国学者罗伯特·登哈特（Robert Denhardt）、珍妮特·登哈特（Janet Denhardt）提出的“新公共服务”理论遥相呼应，被视为继新公共管理理论之后两大代表性治理理论之一。希克斯最早倡议英国政府再造迈向“整体性政府”，以解决按功能划分的部门主义及协调问题；随后，希克斯与戴安娜·利特（Diana Leat）合作，论证了整体性政府的组织架构、策略工具、回应批判以及未来政府治理取向等关键技术性问题；2002年，希克斯等学者将视角由政府内部扩展到政府、市场、社会，最终提出了完整的整体性治理理论。国内学者引入、讨论并深入研究整体性治理这一概念将近十年。总结起来，整体性治理理论具有以下特点（见图１）。
首先，以碎片化治理困境为逻辑起点。从理论缘起看，整体性治理认为，新公共管理理论以功能区分组织及层级，是实践中种种功能碎片化困境的主要原因，由此提出了与新公共管理理论截然不同的观点主张（见表２）。在实践上，它是在分析英国等国家政府治理实践和展望未来治道的基础上提出的新的解决方案。
其次，强调整体主义的方法取向。整体性治理理论包含了对复杂社会形态的实践认知。希克斯指出：“我们正在或者在某种程度上已经处于后工业社会，而后工业社会最大的特点就在于高度不确定性与高度复杂性”。后工业社会被视作合作型社会，合作型治理成为相匹配的治理模式。以复杂或棘手问题解决为导向，强调跨部门、跨层级和跨功能的整合，改变既有治理实践中存在的治理价值碎片化问题、治理结构碎片化问题和治理主体碎片化问题，竭力反对从个体、局部和单一利益相关者的角度来建构理论方案，强调全景式应对相关治理问题。
最后，强调协调—整合—信任三大核心机制。 协调（Coordination），强调治理行为体取得决策共识；整合（Integration），强调众多相关治理行为体整体性地供给公众以无缝隙的公共服务；信任（Trust），是在网络治理结构下，多个组织相互依赖但无隶属关系时凝聚共识和达成合作的黏合剂。
（三）两种理论的异同
作为治理理论丛林中的两个经典流派，多中心治理理论与整体性治理理论具有显著的共性特点：
第一，以新自由主义为意识形态内核。20世纪后期，西方福利国家面临财政经济困难、政治合法性降低等种种危机。在此背景下，以英国撒切尔政府和美国里根政府为代表，西方国家高扬“私有化” 的旗帜、大力削减福利政策、鼓励企业和社会组织参与并承担若干领域的公共治理之责，以降低政府支出的压力和政府过于宽泛的责任，实现了20世纪初以来的福利国家根基的现代自由主义向新自由主义模式的切换。
第二，对传统公共行政理论进行批判。作为治理理论，多中心治理理论与整体治理理论的主张都建立在对传统公共行政理论及模式的深刻反思和批判的基础上。治理理论认为，传统公共行政中金字塔式的单一权力结构，以命令—控制系统为架构的集权型行政模式，在规范意义上未能为实现民主价值提供充分的制度基础，在实践意义上未能与市场经济发展和公民社会崛起的现实相契合。
第三，强调公共行政中的多元主体性。奥斯特罗姆等人实证性地揭示了社会自组织和自主治理的可行性，在理论上完成了国家、市场、社会三大层面的多主体、多中心的治理论证。整体治理理论，则进一步将治理主体扩展到全球、大洲、国家、地区、地方五大层面，主张整合、协调政府内层级组织和跨部门组织。
第四，重视公共政策过程中的行为研究。整体性治理与多中心治理都关注的是多元主体构成的决策网络或系统中主体的互动关系。例如，英国学者发现20世纪70年代的英国地方治理过程中，一些社会组织及其网络在政策议程设定和政策执行过程中施加起愈发重要的影响力；20世纪80年代，亨廷顿等学者在对“民主的危机” 的诊断中描述了当时社会向政府积极施加压力但又拒绝对称性承担相应代价的礒境。
第五，高扬服务型政府和公众需求导向。在全球治理委员会的定义中，“治理” 一词界定为调和差异化的利益并采取合作行动的过程。这就要求政府及时回应公众需求，在公共决策的全过程中为利益相关者的意见表达提供制度机会，从而在社会日益分化的背景下，实现多元利益、化解利益矛盾和追求民主价值。
与此同时，多中心治理理论与整体性治理也有显著的区别，表现为：
第一，所批判的理论对象不同。多中心治理理论批判传统行政模式中集权、分权非此即彼的单中心模式，强调权威治理中心多元的概念；而整体治理理论则主要针对20世纪80年代以新公共管理理论大行其道所造成的治理碎片化的问题。在这一点上，多中心治理针对有问题的传统公共行政，而整体性治理理论针对的则是有问题的“治理”理论与实践。
第二，运用的方法进路有差别。奥斯特罗姆是从实证角度提出的多中心治理理论，其理论底色是有限理性决策与选择理论。西蒙的有限理性决策理论实质表达的是一种自适应系统论。而希克斯的整体治理的理论源头则是帕累托、涂尔干和帕森斯结构—功能主义社会系统理论。因此，多中心治理理论所表达的理性选择的间接源头是社会系统论，而整体治理理论则更为直接地源于社会系统论。
第三，政府的角色定位有差异。多中心治理，关心多元平等主体和多重组织的竞争、协作和冲突解决的互动关系；整体性治理理论，从其概念史的角度来看，它首要关注政府的角色和整合问题，然而再推及政府外的多元行动者及互相协调、整合关系。
第四，治理价值取向各有侧重。如果从模式转换的角度来看的话，多中心治理特别强调对政府的有效监督和约束，它无疑是更加注重社会权力的回归的民主价值。如果回顾整体性理论的形成背景，批判并致力于解决新公共管理运动造成的公共服务供给的断裂性、碎片性问题，它毫无疑问是强调工具理性的。
人口规模问题是大城市治理的核心议题之一。在特大城市是否应采取人口调控政策这一问题上，目前还存在较为明显的争论。对特大城市的人口调控必要性持肯定态度的，普遍认为人口调控有助于解决“城市病”。与零星的赞成之声相比，学界更多的是提出质疑。总结起来，学界对严控特大城市、超大城市人口规模的政策实践所提出的批判，从学理逻辑上主要可以归结为以下几类观点：
（一）经验论
持此种观点的学者通过中外城市发展经验，提出中国特大城市人口集聚规模与人口密度并非容纳极限，主张中国超大城市人口准入应更加开放。
第一，放眼全球城市与人口集聚发展经验。以学者们对北京人口集聚程度的国际比较最为典型，有基于东京圈和首尔圈人口比较研究，也有从东京的低端产业占比结构进行分析的，还有对全球30个人口规模最大的城市进行的比较分析，其共同结论是：以北京为代表的中国特大城市所集聚的人口规模及占总人口的比重是低了而不是太高。
第二，着眼中国城市与人口的发展阶段性。从人口集聚的收益—成本比来看，有学者认为目前我国城市人口集聚还处于收益大于成本的上升期，人口调控会对城市发展造成消极影响。再则从人口流动的趋势分析来看，有学者认为中国特大城市人口流动的峰值期已经成为过去时，再行调控之举无必要性。
（二）效应论
持此种观点的学者通过反思中国城市人口管控政策，直陈行政式调控存在的缺陷，主张通过优化治理手段来提升治理绩效。
第一，直陈行政式人口调控政策的失败性。多数学者批评政府的流动人口管控政策具有短期性、粗暴性和非人道性，其负面后果可能是多方面的，例如被调控对象可能采取更加灵活的应对措施而不是就此离开，部分群体失去生活基础可能成为城市社会不安定因素，还有利用同城不同区域在政策实施强度、时间节点等方面存在的不一致性来规避被治理。
第二，剖析加强和改进城市公共服务提升人口容纳性。人口调控政策受到的最大质疑是公民权利的不平等性，认为基于户籍标准的公共服务供给制度，是封闭的身份系统，对于同样为城市建设、发展、繁荣做出贡献的流动人口是极不公平的。借此提出了城市人口容量的相对性命题，主张通过提供基于平等公民身份的公共服务和公平发展机会，最终实现城市的包容性发展和善治。
（三）科学论
持该种观点的学者反对简单粗暴的行政式人口调节政策，认为城市人口流动与调节存在必须遵循的客观机制或规律。
第一，主张发挥市场化调节机制。城市经济学强调市场对城市人口规模存在自发调节机制性。那些限制人口自由流动和迁徙的行为，会对市场机制造成破坏作用，进而会致使资源配置无法达到最优状态。例如，就有学者批判北京市人口调控政策，之所以未能达到预期目标，其原因就在于忽略了市场机制。
第二，主张遵循城市化发展规律。城市人口增长和城市化发展进程中，人口调控不应忽视城市化规律。那些由政府发起的人口调控政策被质疑为不必要的人为干预，主张政府应科学决策来提高规划的前瞻性和科学性，预防大城市病。
实际上，上述论争各自包含了不同的治理理论观点：
（一）经验论表述的是多中心治理理论立场
那些主张借鉴西方大都市人口治理经验的理论，实际推崇的是欧美都市治理中的分权结构，“那些在城市地区权力分散和管辖交叠的治理模式，在多中心理论看来实际上是一种充满竞争的、富有效率和活力的模式。”美国的城市治理是联邦制政府下多中心治理模式，20世纪下半叶在美国大城市地区形成的是都市区政府＋内部数量庞大的社区治理组织。都市区政府作为跨区域治理体系的权威协调者，内部多个城市地方政府本身存在竞争与合作关系，构成了分散化的多中心治理行动者。
那些为国内城市人口治理开出药方，如提倡充分发挥流动人口自身、企业、社区、专业社工机构和其他组织等多元主体的作用，以保障人口有序流动和更好的社会融入，就是典型的多中心的城市治理理论。
（二）效应论的观点实质上主要指向整体性治理理论
效应论的观点坚持问题实质性解决的立场，要求人口调控政策取得真正效果和人口的公民权利得到有效保护，这对政府提出更严、更高的治理要求。
首先，它提出了城市政府决策目标的碎片化问题。城市政府旨在基于人口规模的治理目的与人口所具有的资源效应存在冲突，反映了特大城市人口治理在功能主义导向下，具体目标与城市综合发展战略目标的对立，数量、规模与结构呈现出碎片化。
其次，它指出了治理决策存在的价值碎片化问题。超大城市人口严控政策首要地指向流动人口，反映户籍制基础上的社会福利分配导向与客观存在的制度性歧视。超特大城市，在人口调控过程中选择强化资格门槛，以申请者的学历、专业、毕业院校、工作性质、工作单位、职级职务等若干标准进行量化选择，造就了一个更加封闭的身份区别和资格系统，从而实现了社会资源的非均衡性分配。在这个意义上，超特大城市政府在城市内部掀起的各项行动，是在“定格”或“固化”的阶层中实施的空间资源定点清理和定时切割行为。
最后，它表达了跨层级、主体、功能的治理需求。北京在“以业控人”的治理过程中，那些被清理的低端服务市场的就业人口，普遍愿意“接受更低的收入、更高的工作强度、更差的工作环境以及更远的通勤距离”，或选择辗转望京地区和北京其他地区的市场，而不是就此离开北京。这种碎片化决策和政府层级的碎片化问题，严重阻碍了决策意图的实现。同样，上海不同区域存在人口结构差异问题，全市单一的调控政策与不同层级政府管辖的区域人口结构存在冲突。
（三）科学论的观点实质上直指新自由主义的城市治理理论
科学论对市场机制的推崇，深刻地反映了这些观点背后的新自由主义意识形态。新自由主义复归古典自由主义，在政府、市场、社会三者关系中托出市场优先价值，弗里德曼、约翰·威廉姆森（John Williamson）等新自由主义学者都极力主张严格限制政府对经济要素的管制。新自由主义的政治经济社会方案，除了撒切尔和里根执政时期的英美政府实践外，集中体现在所谓的“华盛顿共识” 之中，特别是在1990年为拉美国家开出十个具体药方，其中第九条为“放松政府的管制”。
在新自由主义经济学看来，人口首要地体现作为劳动力这一生产要素，人口的自由流动则意味着人口作为劳动力这一生产要素的自由流动。新自由主义的城市治理观，主张减少政府规制、在政府与企业间建立增长同盟，实质上蕴含着资本逻辑优先的权力考量，因而其反对人口的行政调控政策，就在于保护自由流动的资本。而且，新自由主义城市治理所设定的政府角色，是在都市区内与社会、资本市场对应的都市政府，以这三者互动所构成的关系形成了增长机器理论、政体（Regime）等经典城市政治理论。
围绕超大城市、特大城市人口治理所形成的论争背后，蕴含了多中心治理和整体性治理这两大治理理论，它们都以新自由主义意识形态为内核，表达了政府、市场和社会三大领域及其对应的主体间关系认知。
经验论的观点，提倡向欧美发达国家看齐，有意无意地表达了对多中心治理理论的偏爱。虽然，多中心城市治理观点有助于为域内城市发展提供可供参考的样本，但另一方面这些观点存在的不足之处也是十分明显的。具体表现在：一是忽略了西方城市治理背后的政治逻辑是多元主义权力结构，没有看到美国经验背后的联邦制体制基础和欧洲现代国家崛起背后的商业、市民社会格局形成的历史基础。二是隐藏着城市同质化线性演进的理论预设，是对城市发展模式的一种“舶来式”理解，陷入西式现代化理论的窠臼，即将西方发达国家的大城市的治理模式作为中国城市治理的当代抄本。超大城市政府人口调控政策，在表层指向：更好的城市形象、更优和更具可控性的城市秩序、更高端的城市产业经济。这一系列目标所表达的逻辑辩证关系是先进与落后、现代与传统、高端与低端的对立，在价值起点上代表落后、传统与低端的人口要素则必然成为“严控”对象。
效应论的观点，以实际治理结果与公民平等权力实现为依归，通过城市不同层级、不同区域、不同部门和政府、社会、企业等多元主体的整合、协调来确保城市功能紊乱得到纠正或修复，表达了整体性治理理论的基本立场。其优点在于：它在相当程度上跳出了西方中心主义的价值观窠臼，更加注重从实践维度来审视人口治理的具体绩效问题。但是，这一类观点，在理论与实践两个层面都存在若干问题需要进一步阐明，其中最为关键的有两个。第一，要使政府公共治理更具理论自觉性，还必须深入结构形成的要素层面进行细致分析，以识别“人口”这一城市要素自身特性及与其他关键要素的耦合联系。第二，要从实践而不是简单地从规范意义看待整体性治理中的国家—社会关系。这是因为，西方学者的整体性治理理论所阐释的国家—社会关系，在相当程度上是规范意义而非实证意义的，它预设了“自由市场＋公民社会＝政治发展”这一价值。
科学论的观点，拥护的所谓市场规律，其实是被新自由主义浪漫化设定的“理想化市场”，即不考虑市场背后的经济基础和实际社会关系，基于市场竞争的完全自由性，认为市场自发调节可以达成最优化的资源配置。它低估了政府有效干预在提供基础设施、补偿外部性等方面不可或缺的支撑作用。完全依赖于市场自由主义路线所造成的城市治理危机，在拉丁美洲为代表的第三世界国家教训是深刻而惨重的。结果必然造成贫困问题从乡村转移到城市，经济发展与人口增长完全脱节。
任何一种治理主张表征着一种意识形态观念基础。发轫于西方国家的多中心城市治理理论、整体性城市治理理论都隐喻了新自由主义的价值立场。当代中国城市化起步晚、进程迅猛，西方自由主义的城市治理观影响到国内学者的研究范式，也影响到中国城市政府的政策话语。因此，中国城市治理必须对经验论、效应论、科学论等话语保持审慎态度，有所扬弃，立足于中国历史与当代实践思考政府、市场、社会三者间的关系，着力构建更加具有价值包容性、结构多元性、策略灵活性的治理体系。
原文刊载于《国家治理现代化研究》第五辑，注释从略。