非依法必须招标项目推行招标的是与非
作者：山东中烟工业有限责任公司青州卷烟厂 李会平
近年来，随着国家巡视巡察力度的加大和预防惩治腐败工作的全面推进，越来越多的国有企业自愿把非依法必须招标项目纳入企业招标目录内，推行招标采购。国有企业主动推行非依法必须招标项目实施招标采购，是发展中的自律，有着积极意义，但把招标作为规范采购和预防腐败的一种必要手段，强制推行招标采购，也势必将带来一些问题，衍生出弊端。笔者围绕此现象进行阐述分析，并提出自己的看法与建议，以期对采购管理工作有所裨益。
一、招标采购范围的收与扩
《招标投标法》第三条对依法必须招标项目进行了框架式界定，规定其“具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准”。2018年，经国务院批准，国家发展改革委相继印发《必须招标的工程项目规定》和《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》两个规定，规定与以往相比，大幅缩小必须招标的工程项目范围，提高必须招标项目的规模标准，并且明确“全国执行统一的规模标准，各地不得另行调整”。从国家层面看，在大幅收缩依法必须招标项目的范围，对一些原来要求必须招标的项目，不再强制要求招标，这是政府在招标投标领域深化“放管服”改革的重要举措，有助于扩大市场主体的自主权，提高市场资源配置效率，激发市场活力和创造力。然而，与之相对应，在一些国有企业内部，对国家规定的依法必须招标范围之外的项目，大力推行公开招标采购，更有一些上级国企把招标采购金额比例作为考核下级企业的一项重要指标。国有企业把非依法必须招标的项目推行招标采购，原本是一种自觉、自愿和自律行为，并非有法律强制性，只是这种自觉、自愿和自律的行为在上级要求或内部制度规定下，让非强制招标项目的招标带有了强制性和被动性，大大扩展了招标范围。
二、强行招标采购的利与弊
1.国有企业推行非强制招标项目招标的背景
国有企业因为集市场性和公共性为一身，其采购活动也就具有了市场采购和公共采购的双重属性。然而，采购实践中，国有企业在采购领域却缺乏专门适用的法律法规，《招标投标法》只规定了“招标”一种采购方式，国企采购又不属于《政府采购法》调整和约束的采购范畴，一般情况下，都是参照《招标投标法》《政府采购法》等国家法律自行制订企业内部采购管理制度。国有企业的性质决定了其采购活动必须具有“规范性”，追求“公共性”，而不可“任性”，采购活动又是国家对国有企业巡视巡察、审计检查中的一项重点内容，为减少不必要的解释“口舌”，国有企业设计内部采购制度时，在“规范”与“效率”间，首先倾斜于将“看得见，可对外示”的“规范”放在第一位考虑，因此在非依法必须招标项目采购方式的选择上，从严从紧设计，要求采用更具程序性、规范性和公开性的公开招标方式。还有一个背景原因，是一些国有企业的领导怕担责任，承担决策风险，因此不管采购金额大小、采购项目属性如何，索性一概要求实行招标采购。
2.非强制招标项目推行招标的积极意义
国家收缩依法必须招标的范围后，更多项目选择采购方式的自主权由采购人决定，国有企业主动推行实施招标采购，这是一种发展中的规范与自律，有着积极的意义。我们知道，招标投标是有序的达成交易的一种方式，也是规范交易主体、订立合同的法律程序，它具有竞争性、程序性、规范性、一次性和技术经济性的特性。对于一些金额大、市场受众面广的项目采用招标采购，特别是公开招标采购，一是让更多市场竞争者自愿参入到采购活动中，增加采购竞争性，招标人可以择优选择交易对象；二是让招标人获得最具竞争力的交易价格，降低企业成本；三是招标程序严密，可以规范采购活动，预防腐败。当然，国有企业关于推行招标采购的优点及积极意义还有很多，在此不多赘述。
3.非强制招标项目强行招标的衍生弊端
过犹不及，采购方式的自主权由采购人决定后，很多国有企业内出现的一种现象，就是“招标滥用”。以招标方式进行采购，虽然有利于提高透明度和竞争性，但由于需要履行一系列严格的程序，会耗时较长，成本也高，带来采购效率损失，不适合所有项目的采购，很多项目选择其他方式采购，会更为经济且易达到交易目的。但现实中，国有企业内很多不适合招标的项目，因为领导要求或制度规定，无论采购额大小、采购标的属性如何都要招标，甚至于额度一两万元的项目也要实行招标采购，直接导致“招标滥用和过度”。带来的弊端，一是增加流标，市场受众面窄、标的额小的招标项目难以吸引到足够的潜在投标人参与招标活动，势必会出现一些不必要的流标现象，增加采购活动成本，延长采购周期，甚至还会影响到后续企业生产；二是易发生人为串标，市场受众面窄或是额度较小的招标项目，为“凑够”符合法定人数的三个投标人，会出现招标业务人员主动让某个投标人出面联系其关系单位“帮忙”投标现象；三是发生台面下的违规，不适合招标的项目强行招标，只是借用了招标“外壳”，极易发生不实质性响应招标文件的投标，而为了保证招标成功且能应付日后检查，会出现事后修改、补正投标文件或是招标文件现象，不按招标程序处理；四是违背“初心”，招标不是为了实现采购目的而招标，而是企业领导层为了规避履职责任风险而招标，违背了招标是为达成交易的初衷；五是采购方式单一，除了只能从唯一供应商处采购的单一来源方式外，其余一律招标，甚至连单一来源采购，也要先招标两次不成后，再改为单一来源谈判；六是增加采购成本，延长采购时间，降低效率。
三、招标方式选择的去与从
合适的才是规范的、效率的。国有企业采购方式选择的基本原则是适合招标的一定要采用招标采购，而且要真招实招；不适合招标的不能套上所谓招标“外壳”来规范采购行为，而应采用非招标方式采购。笔者根据在企业中多年的采购管理经验，提出以下建议和思考。
1.要真招实招
国有企业虽然在采购中多倾向于对非依法必须招标项目采用招标形式，但具体操作中，采购人员又时常用“不是依法必须招标项目”“急着采购，提高效率”等等借口不严格执行招标程序，降低标准，更有甚者，采购都结束了，再事后弄虚作假补办招标程序。《招标投标法》第二条规定“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”不论是必须招标项目，还是自愿招标项目，只要选择了招标方式，就要受《招标投标法》的约束，遵循法定程序进行，否则就会潜伏着违法、腐败等多方面的采购风险。
2.推行集中采购和归类合并采购
国有企业出于风险的考虑，小采购大运作，虽然流程规范，但实际的采购成本相当高，对于小额度的招标采购，一是不经济，二是潜在供应商对其缺少参与度低，极易造成不足三家现象。针对类似情况，一是对于通用性的货物、服务项目，由上级集团公司实行统一集中招标采购，其下属企业根据招标结果实行订单采购，以降低采购成本；二是各企业内部在编制采购计划时应统筹规划，做好项目归类合并，把金额较小且无特殊要求的项目进行整合，打包后实行一次招标，既提高了项目采购额度，增大潜在供应商参与投标吸引力，减少流标风险，也减少了采购频次，节省成本。
3.建章立规推行非招标采购
国有企业内的任何采购活动都必须依法合规，防范风险，杜绝腐败，不可“任性”而为。一要完善健全采购管理制度，企业应根据自身经营特点、内部组织框架等设定一套适合操作的企业采购规范，构建起采购执行、采购管理与采购监督相对独立的内部采购体系；二要做好采购计划管理，对企业近几年的采购业务进行梳理汇总，编制采购目录，根据采购目录和企业发展的实际采购需求制订来年采购计划，以计划为抓手，做好采购实施管理，同时，应制订采购计划变更原则、临时采购事项审批原则等规则，做到刚柔相济；三要选择合适的方式采购，对于已经明确了市场主体地位，以参与市场竞争为主要经营方式的国有企业，理应有更多的采购自主性，2019年发布实施的《国有企业采购操作规范》设定了多达九种的采购方式，对非强制招标项目应该根据项目属性、预算金额及市场受众面等因素，选择合理的采购方式；四要解决好供应商参与选择渠道，非公开招标采购可采用邀请加公开的方式选择参与活动的供应商，通过邀请的方式让自己了解并适合的供应商参与到采购活动中，通过公开发布采购信息让可能更适合的潜在供应商有机会参与到采购活动中，排除人为选择（邀请），预防出现“陪”“串”现象，当项目潜在供应商可能过多时，可参考公开招标中的有限数量制原则处理；五要提前制订供应商选择规则，在发布的采购文件中一定设定好供应商中选规则，做到规则在前，采购在后，阳光操作，防止出现人为干扰采购活动以及发生不必要的采购纠纷（质疑、投诉）。
四、结语
招标绝不是采购规范的必杀技，对于非依法必须招标项目，国有企业应该构建起“遵法合规、操作公开、竞争公平、决策民主、风险可控”的企业内控机制，在规范的基础上，用制度保障其他采购方式的合理运用，以规范采购行为，降低企业成本，提高采购效率，适应千变万化的市场采购需求。