李广宇：先从诉讼请求说起——话说诉讼类型化之一

摘自 李广宇 著《裁判是怎样写成的》

在论及诉讼类型化时，我曾经这样说：“将诉讼类型与诉讼请求予以割裂，从而排除当事人的责任，也是不符合诉的原理的。没有具体的诉讼请求，也就没有了具体的权利主张，没有具体的权利主张，也就没有了诉讼对象，这样的诉难言成立。而一旦提出具体的诉讼请求，诉讼类型也就相应明晰。”这话不是随便说的。诉讼类型化确实与诉讼请求有着密不可分的关系。所谓诉讼类型，其实就是诉的类型；所谓诉讼类型化，其实就是诉讼请求的类型化。所以，我们就先从诉和诉讼请求说起。

关于诉讼类型与诉讼请求的关系，我们最初是在郭传欣案裁定中提及的：

修改后的《行政诉讼法》虽然没有直接引入诉讼种类的概念，但通过判决方式的丰富和整合，事实上完成了诉讼类型化改造。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干间题的解释》第二条通过对“具体的诉讼请求”的解释，也对各诉讼种类作出了明示性规定。设置诉讼类型的目的既然在于为公民权利的保护提供一种具体方式，那么选择一个适当的类型就不应成为公民的任务甚至额外增加的负担。诉讼类型制度的根本意义更在于对法院的诉讼行为作出规范，以使法院根据不同的诉讼类型选择最适宜的救济方式和裁判方式。通常情况下，原告对于诉讼类型并不表现得多么疏离，因为他在诉讼请求中表达的想要实现的目的本身就已经自然而然地体现为一个具体的诉讼种类。对于诉讼类型不习惯、不熟悉甚至有意排斥的往往是法官，因为他已经在单一的撤销之诉的环境之中浸淫太久，以至于对于任何争议都习惯性地运用合法性审查的方法。

在张艳君案裁定中，我们又做了类似的论述：

诉讼请求的具体特定，也体现在选择一个适当的诉讼类型。按照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第二条第一款的规定，原告不仅可以请求撤销行政行为，也可以请求变更行政行为，或者请求确认行政行为违法或者无效，还可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。不仅可以针对行政行为起诉，还可以请求判决行政机关履行法定职贵或者给付义务，请求解决行政协议争议，请求一并审查规章以下规范性文件，请求一并解决相关民事争议，可以说，诉讼类型越丰富，权利救济的渠道也就越丰富。人民法院针对具体的诉讼请求进行审理和裁判，也更有针对性，更能作出具体明确的解决实际问题的判决。

提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”，是《行政诉讼法》第四十九条所做的要求。诉讼请求是指原告基于一定的事实关系所请求的裁判之要求，亦即在诉讼中应当被实现的实体权利主张。任何一个起诉，都应当有明确具体的诉讼请求。这不仅是诉的具体的内容，是原告的诉讼主张，同时也构成了法院审理和裁判的对象。在日本的教科书里，诉讼请求通常还与“诉讼标的”、“诉讼对象”，“诉讼物”这几个概念互用，而从诉讼标的、诉讼对象、诉讼物的字面意义上，就能直观看出它就是法院审理与判决的内。有人还说：“诉讼对象是诉讼的支柱”，“诉讼是围绕着诉讼对象（诉讼上的请求）而开始、发展乃至终了”

说到这里，我们有必要对过去的一个传统说法进行一番反思。在过去的司法实务中，“合法性审查”成为行政诉讼“去民事化”的鲜明标签。例如有学者认为：“行政诉讼一定程度上是以行政行为的合法性的审查为中心的，而非原告的诉讼请求。这种特殊性也导致了行政诉讼的性质、审理对象、诉讼法律关系乃至诉判关系等方面与民事诉讼具有较大的差异性。”过去的实务见解，也大多将具体行政行为当作行政诉讼的审理对象。例如有的观点认为：“具体行政行为是行政诉讼的客体。人民法院审理行政案件的主要任务是对具体行政行为是否合法进行审查。”但这种流行了几十年的说法是存在问题的。问题的实质在于，混淆了审查对象和审理对象。人民法院对行政案件审查的是具体行政行为，而审理的则是原告的诉讼请求是否成立。如果将审查的对象等同于审理的对象，那就不能揭示诉讼的实质，不会着眼于案件的全部事实，也难以做到判诉对应。所以，当我们拿到一个案件，首先要看的，是原告的诉讼请求，而非被诉的行政行为。

我曾在卡多佐的传记中看到这样一段描述：在所有有关合同构成的案件中，卡多佐设法确定的是当事人真正要做的是什么，这对于确定他们的合理预期很重要。其实，不只是有关合同的案件，我们办每一个案子，通常都应从这一点着手-搞清楚当事人真正要做的是什么。就诉讼术语面言，也就是要明确他的诉讼请求究竞是什么。中国古代判案的时候喜欢说“原情”，其中的一个意思也是说，要搞清楚当事人打官司的真实目的是什么。宋代的胡石壁受理了一个案件，原告蒋邦先状告李茂森，要求官府判决“除毁其屋”。理由是，李茂森租赁其店舍，“不待文约之立，不取主人之命，而遽行撤旧造新”。胡石壁通过对诸般情状的分析，找出了原告兴讼的真实动因：“必是见李茂森具数太多，其间必不能一一皆实，所以兴讼以邀之、其意不过欲勒其裁减钱数耳，非果欲除毁其屋也。”原情既成，争点立现，审理的重点也就能够聚焦。

要能做到“原情”，首先依赖于原告能否正确表达诉讼请求。那么，怎样才算正确地表达了诉讼请求呢？或者说，什么才算是一个“标准”的诉讼请求呢？日本学者中村英郎说过，“诉讼上的请求是因事件满足某一要件而产生的法效果的主张，因此，请求包含着权利根据面与权利主张面这两个问题”。而所谓的权利根据面和权利主张面，在诉状中就体现为请求趣旨和请求原因，通过两者的描述可以明确请求是基于何种法律关系以及主张何种权利。例如，当事人说：我请求撤销某某行政行为，这就是请求趣旨；因为这个行政行为是违法的，并且侵犯了我的合法权益，这就是请求原因。但是，这样一个不太复杂的事情，也不是每一个当事人都能做好。相信我们每一个法官都曾见过密密麻麻好几页纸，却梳理不出个子丑寅卯的诉状。这个时候我们法官就有释明的义务。我们应该清楚，法官的释明不只是与人方便，也是自己方便。否则，原告昏昏，法官也昏昏，真成了葫芦僧判断葫芦案。

尽管我不是初审法官，平常办的都是申请再审的案子，但当我拿到一个案子，第一个要看的是他一审时的起诉状，而不是再审申请书。我要看他到法院来最原初的诉讼请求是什么。这是万物之源，因为诉讼就是围绕着他的诉讼请求能否实现进行的。无论一审、二审、再审，都不能偏离这个根本的对象。被告的答辩同样重要，把它和原告的诉讼请求结合在一起，也就形成了“争”。通常在我带着助理们读过原告的诉讼请求之后，便让他们猜被告会如何答辩，猜对了常常会引发一阵很有成就感的笑声。通过原告的诉讼请求和被告答辩的比对，我们就找到了争点，然后就是看围绕这些争点有哪些相应的事实证据和法律依据，这么一来，如何裁判也就呼之欲出了。这时再看看原审的结果，很多情况下是意料之中的，但也有少数时候是匪夷所思的。为什么匪夷所思，基本都属于对原告的诉讼请求不回应，或者压根儿就没搞清楚原告的诉讼请求是什么。一个答非所问的裁判，肯定不是一个公正的裁判，也不是一个能够解决问题的裁判。

我在好几篇裁判中都讲到了诉讼请求。例如在张艳君案，就讲到正确表达诉讼请求以及人民法院能否行使释明权。我们在裁定中是这样说的：

由于我国行政诉讼类型长期以来相对单一，公民、法人或者其他组织对此需要一个逐渐适应的过程，因此，前述司法解释第二条第二款专门作出要求：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”同时，这也并不排除在经过释明原告坚持不作更改的情况下，人民法院根据原告诉求的实质性质，选择最为合适也能最大限度实现其诉讼目的的诉讼类型和判决方式。具体到本案，虽然再审申请人的诉讼请求只包括“确认再审被申请人不履行行政复议职责的行为违法”，原审法院在查明并不存在“判决履行没有意义”的基础上直接判决再审被申请人于判决生效之日起六十日内针对再审申请人提起的行政复议申请作出处理，不仅不属超出再审申请人的诉讼请求，反而对其合法权益保护更为有利。又如前所述，判决行政机关履行法定职责即包含了对其不履行法定职责的违法性的确认，故再审申请人主张原审判决没有确认再审被申请人未履行法定职责违法属遗漏诉讼请求，依法不能成立。

在冯庄三组案裁定中，我们主张，“提出一个符合法律规定的明确具体的诉讼请求，终究是原告的义务”。

根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”，这是因为，诉讼请求是原告提起诉讼时向人民法院提出的在诉讼中应当被实现的实体权利主张，它构成诉讼的标的和对象，决定了人民法院审理和判决的范围。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”这一规定有两个方面的含义：第一，诉讼是由原告发起，因此在起诉时必须正确表达诉讼请求；第二，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院既有要求其明确的职责，又有帮助其明确的释明义务。提出一个符合法律规定的明确具体的诉讼请求，终究是原告的义务，再审申请人认为“一审法院错误行使释明权，致缩减了原诉讼请求所包涵的内容量”，理由不能成立。

在冯庄三组案中，裁定还指出：“通常情况下，具体的诉讼请求往往会指向行政机关作出的行政行为。结合《行政诉讼法》第二十六条的规定，在一个诉讼请求中，被诉的行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。”但是，针对几个行为与提出几个请求是两码事，针对一个行为也可以发生请求的合并。我曾接手过一个案子，原告王吉霞等向一审法院提起诉讼，其诉讼请求是-确认河南省政府作出的《中止行政复议通知书》违法并予以撤销，判令河南省政府依据其申请依法作出行政复议决定。一审和二审法院均认为、该两项诉讼请求“分属不同于不同的诉请求类型，不能在同一个案件中进行审理”。经原审法院释明，王吉霞等仍坚持要求对这两项诉讼请求进行一并审查，原审法院据此认定其诉讼请求不具体。我们并不认为一审和二审法院的观点是对的，我们在裁定中阐明了我们的看法：

诉讼请求固然应当具体特定，但从诉讼经济原则出发，法律并不排除请求的合并，也就是，同一原告可以在一个诉讼程序中向同一被告提出数个诉讼请求。至于合并的形态，则包括单纯合并、预备性合并、重叠性合并以及选择性合并等。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十八条虽然分项列举各类诉讼请求，但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联，不相互矛盾，就应当予以准许。至于本案，虽然再审申请人的诉讼请求有两项--撤销《中止行政复议通知书》，判令作出行政复议决定，但却并不属于典型的请求的合并，而应当视其为一个请求的整体，也就是请求判令再审被申请人履行作出行政复议决定的法定职责。所谓履行法定职贵之诉，一般包括两种类型，一种是“不作为之诉”，也就是行政机关既没有拒绝，也没有作出被申请的行政行为；另一种是“否定决定之诉”，也就是行政机关已经通过否定性决定拒绝作出行政行为。在否定决定之诉中，原告的诉讼请求尽管通常也包括撤销拒绝决定，但从根本上看，针对的并不是拒绝决定本身，而是要求行政机关履行某一种法定职责。因此，这种诉讼虽然看似会有两个诉讼请求，但在性质上应当属于一个履行法定职责之诉，尽管人民法院通常也会在判决履行法定职责时首先作出一个撤销拒绝决定的判决。

在这个裁判中，我们认为：撤销《中止行政复议通知书》，判令作出行政复议决定，这两项请求并非典型的请求的合并，而“应当视其为一个请求的整体，也就是请求判令再审被申请人履行作出行政复议决定的法定职责。”这是因为，“所谓履行法定职责之诉，一般包括两种类型，一种是“不作为之诉”，也就是行政机关既没有拒绝，也没有作出被申请的行政行为；另一种是“否定决定之诉”，也就是行政机关已经通过否定性决定拒绝作出行政行为。在否定决定之诉中，原告的诉讼请求尽管通常也包括撤销拒绝决定，但从根本上看，针对的并不是拒绝决定本身，而是要求行政机关履行某一种法定职责。因此，这种诉讼虽然看似会有个诉讼请求，但在性质上应当属于一个履行法定职责之诉，尽管人民法院通常也会在判决履行法定职责时首先作出一个撤销拒绝决定的判决。”

不仅如此，从理论上讲，在一个诉讼中，原告同时请求确认行政行为无效或者确认行政行为违法，或者同时请求确认行政行为无效或者撤销行政行为，也是可以允许的。在请求合并的形态上这属于预备性合并，也就是原告在诉讼中既提出一个主请求（例如请求确认行政行为无效），同时也提出一个预备性请求（例如请求撤销行政行为），一般而言，主请求比预备性请求更为有利一些，原告当然要追求利益最大化，实在不行就退而求其次，争取实现预备性请求。这是人之常情，也是诉讼原理所允许的。法院呢，通常先对主请求进行审理，只有在认为主请求无理由时才对预备性请求进行审理。对于确认无效、确认违法、请求撤销这类诉讼请求而言，之所以允许请求的合并，是因为他们主张的都是同一个行政行为的违法性，只是违法性程度有所差异而已。对于法院来讲，未必需要对这种预备性合并进行两次或两次以上审查，所以也不存在增加负担的问题。从制度优越性上讲，请求的合并还有利于防止以后的重复起诉，例如我们就碰到过前诉请求撤销、后诉请求确认违法，这样的重复起诉的情形。如果在一个诉中一次性解决，也就打消了他以后钻空子的机会了。

反过来说，允许请求合并也并不意味着在一个诉状中可以对不同的行政机关的行政行为提出多项诉讼请求。在张麒麟案中，当事人就是这样做的。他在一份诉状当中，对武陟县政府、三阳乡政府的不同行政行为提出了多项诉讼请求，原审法院认为应当分别提起诉讼，因此裁定驳回了他的起诉，二审也维持了一审裁定。张麒麟申请再审，主张他所起诉的属于同类行政行为，要求他分别起诉没有法律依据。我们没有认可他的主张，裁定指出：

行政诉讼基本上系由单一之原告对单一之被告，就单一之起诉声明及单一之诉讼标的起诉，即所谓的单一之诉，共同诉讼只是单一之诉为原则之下的一种特殊规则。《行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”根据本条规定，行政诉讼中的共同诉讼包括两种情形。一种是因同一行政行为发生的行政案件，在此情形下，既有可能是由数个行政机关共同作出一个行政行为，也有可能是一个行政行为针对数个相对人作出，如果案件必须合一确定，则可将数个原告或数个被告视为一体，一同起诉或一同被诉。共同诉讼的另一种情形是因同类行政行为发生的行政案件，法律之所以允许合并审理，并非必须合一确定，而是为了诉讼经济以及防止裁判发生矛盾。但对于同类行政行为，本应分别提起诉讼，只有当人民法院认为有必要时，再将数个起诉合并审理。本案中，再审申请人在一份诉状中对武陟县政府、三阳乡政府的不同行政行为提出了多项诉讼请求，既不属于因同一行政行为发生的行政案件，也不属于因同类行政行为发生的行政案件，原审法院认为应当分别提起诉讼，进而裁定驳回起诉，符合《行政诉讼法》第二十七条的规定。更况，在不符合共同诉讼法定条件的情况下，以乡政府为被告到中级人民法院起诉，也不符合级别管辖的规定。

在张麒麟的诉状中，不仅针对不同行政机关、不同行政行为提出了多项讼请求，还将私人列为被告，请求人民法院一并审理其土地使用权争议，这就是更为离谱的事了。裁定借此也对什么是“一并解决相关民事争议”进行了解读：

《行政诉讼法》对一并解决相关民事争议作出了规定，这一制度对于解决民事行政争议相互交织、减少循环诉讼、避免民事行政裁判的相互矛盾和相互推诿，均具有积极意义。但是，《行政诉讼法》所确立的“一并解决相关民事争议”，在性质上是行政争议与民事争议“一并解决”，而不是“行政附带民事诉讼”。确切地说，是为了诉讼便利的考虑将两个不同性质的诉讼一并审理。一并审理后，仍然存在行政与民事两类诉讼、两个争议。正是基于这一特点，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十八条第一款规定：“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理，”本案中，再审申请人将私人列为被告，请求人民法院一并审理其土地使用权争议，既不符合行政诉讼“被告恒定”的制度设计，也不符合《土地管理法》第十六条规定的关于土地使用权争议的解决方式。即使属于一并解决民事争议的范畴，再审申请人在行政诉讼中直接提出民事请求，也不符合上述司法解释的规定。

实践中还会发生提出新的诉讼请求的问题，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十五条就对此进行了规定。我们在侯春明案裁定中对相关法律规定进行了解读：

所谓“提出新的诉讼请求”，通常是指，在不变更诉讼请求同一性的前提下迫加或者变更诉讼请求的申请。例如，针对被告作出的同一个行政行为，在原来提出的撤销请求的基础上迫加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求，或者只是单纯对于请求金额作出增减。在这种情况下，虽然具体的请求发生了变化，但请求的基础并未发生变更，因而可以在一个诉讼程序内审理新请求，旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。

不过，侯春明在本案当中所说的“新的诉讼请求”，却与法律规定的并非一回事。裁定进行了具体分析：

侯春明针对第一次强拆的请求是确认违法，针对第二次强拆的请求亦是确认违法，在请求趣旨上并无什么不同。尤为关键的是，前后两个请求针对的是发生于两个不同时间的两次独立的强拆行为。这种情况更应归类于《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十六条第三项规定的人民法院可以决定合并审理的情形，即，“在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的”。依据该条规定，在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为，人民法院尽管可以将新旧行为合并审理，但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”，面须原告首先针对新的具体行政行为另案提起诉讼，再由人民法院斟酌是否适宜合并审理。本案没有另案提起诉讼固有缺陷，但基本符合合并审理的其他要件，离石区政府对此亦没有提出异议，因此并无予以纠正的必要。

另外要注意的是，不能在任何环节随意提出新的诉讼请求。我们在宋太宏案裁定中明确过这一问题：

诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围，也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。如果原告欲要求法院审理此范国以外的请求，就必须通过另行起诉或通过提出新的诉讼请求来实现，而在诉讼中提出新的诉讼请求，通常须经过对方当事人的同意以及法院的准许，更为重要的是，不能在任何环节随意提出新的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第七十条的规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外，”在一审期间提出新的诉讼请求尚有如此限制，在二审阶段提出，更为法律所不允，所以，二审法院认为“其在二审时提出对第二项内容也不服的理由不属于本案审查范围”，并无不当。宋太宏认为原判决遗漏了诉讼请求，理由不能成立。

不同的诉讼请求决定了诉讼类型和起诉条件的不同，这一观点在赵英军案中得到了充分印证。我们在裁定中说：

根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效.....不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同，不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。在本案，就存在究竟属于一个履行法定职责之诉，还是属于一个撤销之诉的判断问题。对于诉讼类型判断的正确与否，足以导致对于案件处理的正确与否。

那么，赵英军案又是怎样一种情况呢？裁定进行了具体分析：

在本案，赵英军等人在一审中提出了多达五项诉讼请求，虽然首当其冲的是“判令撤销对赵英军等二十一户每亩15000元的不合理补偿标准”，但其核心诉求却是，“判令平定县政府按公告中规定的土地安置补偿标准旱地每亩29376元，重新对赵英军等二十一户进行补偿”，因此，在性质上，本案显然属于一个履行法定职贵之诉。虽然诉讼请求中也包括了撤销2011年的“不合理补偿标准”的内容，但是，在履行法定职资之诉中，通常都会包括撤销一个拒绝性决定和可能存在的复议决定的请求，但这个请求并不是必要的，也不能因为包括一个撤销拒绝性决定或者复议决定的请求，就此认定这个起诉在类型上属于撤销之诉。因为撤销之诉的性质在于通过撤销一个为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利，而本案，原告请求撤销的2011年的“不合理补偿标准”很难说属于一个为原告设定负担的行政行为；并且，仅仅撤销这个“不合理补偿标准”并不能直接为原告形成权利。因此、原告宾正的诉讼目标还不是撤销，而仍然是判令行政机关以新的标准重新进行补偿这个授益行为本身。

赵英军案是我非常看重的一个案子，不仅仅是因为它是为数不多的原告胜诉的案子，更为重要的是，正是因为运用诉讼类型化的思维，才使得赵英军等人的补偿利益得以实现。同样的情形也发生在郭传欣案当中，那个案子是我第一次（也可能是中国大陆第一次）在裁判文书中阐述诉讼类型化主张，某种程度上具有诉讼类型化“宜言书”的性质。裁定说：

《行政诉讼法》的立法目的在于“保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”，而要实现此一目的，很大程度上取决于诉讼种类之完善。如果对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为都有一个适当的诉讼种类可供利用，则公民合法权益的受保护程度势必会得到大幅提高。