领导干部自然资源资产离任审计工作机制若干问题研究

党的十八届三中全会决定对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。这项制度作为建立系统完整的生态文明制度体系之一，不仅是有效纠偏历史和现实问题的必然选择，更是关系到国家的持久永续发展。如何促进领导干部树立和坚持绿色发展理念，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线，建立起完整、有效的审计工作机制是当前迫切需要解决的问题。

一、关于研究的背景

这一新的审计类型，自2016年全国开始试点依赖，在促进被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护职责方面，发挥了重要作用。但是纵观几年来的审计实践，仅仅依赖审计机关每年实施1-2个审计项目，还远不能达到促进加快推进生态文明建设的需要，特别是在建立部门协同治理、长效治理、问题整改等方面，还面临的审计理论研究滞后、审计定位偏低、作用不明显和功能不全面等突出问题。这已经严重影响到了审计目标和价值的实现。

二、关于研究的意义

基于领导干部自然资源资产离任审计工作实践，认为：首先在协同机制上，应将领导干部自然资源资产离任审计与国家发展改革、自然资源、生态环境、农业农村、水利水务等相关部门履职尽责协同推进，纳入国家生态文明建设范畴规划统一布局，整体谋划审计工作定位；其次，在大数据应用上，充分依赖国家数据治理体系，对当前自然资源资产开发利用和生态环境保护中存在的突出问题作出深入的解析，系统构建审计实现途径；第三，在审计整改和成果运用上，建立统分结合、上下一体的长效工作，确保从制度上实现长效治理。

三、关于研究的框架

领导干部自然资源资产离任审计工作机制研究应突出三个方面。第一，价值研究。基于领导干部自然资源资产离任审计在促进加快推进生态文明建设中的重要地位和作用研究，分析制度实施过程中存在的问题，剖析这项审计存在的体制、机制和制度性不足和缺陷。第二，功能研究。重点探讨建立领导干部自然资源资产离任审计相关工作机制的必要性、可行性。第三，途径研究。主要从审计计划管理机制、协同机制、数据共享机制、审计整改和结果运用机制等方面，为实现这项审计在推进生态文明建设方面的功能，提供解决路径。

四、关于研究的对象

领导干部自然资源资产离任审计工作机制，涉及的主体是地方党委、政府及其相关工作部门，包括：纪委、监委、组织部、发展改革委以及财政、自然资源、农业农村、水利、生态环境、审计等职能部门，重点是与自然资源资产管理和生态环境保护等职责和工作运行机制。客观方面涉及这项审计工作从发展规划、计划立项、数据管理、问题整改、结果运用、制度建设等系列工作。研究应着重从问题着手，探究各职能部门的协同管理方式、方法、制度、机制，以及各项机制如何高效运行。客体则是正确、合理、依法处理各项机制所涉及的法律关系及社会关系，在减少和避免重复监督检查、发挥整理监管合力，为保障领导干部自然资源资产离任审计取得实效方面，提供实事求是、高效科学的解决路径。

五、关于研究的关键

解决当前领导干部自然资源资产离任审计工作中“数据共享困难、审计就事论事、新官不理结账、整改拖拉推诿”等突出问题，应当对涉及的关键问题进行重点研究，着力构建全方位协调工作机制，达到促进生态文明建设为终极目标。

自然资源资产审计是我国生态文明建设进程中能够发挥评价和控制作用的重要制度，但制度落实要依赖于高效的运行机制，仅靠审计机关一家是无法有效发挥职能作用的。因此，广泛协同参与治理成为必不可少的制度安排。在这系列工作机制中审计机关发挥的是引导作用、保障作用、参谋作用和推动作用。概括而言，即通过对领导干部自然资源资产审计的科学管理、科学审计、运用审计成果“治已病、防未病”，分类治理各项典型性、普遍性、倾向性问题，一方面严格处理严重损害自然资源资产和生态环境的责任人，构建终身责任追究制度，另一方面，通过审计保障中央各项生态文明建设重大政策和决策的贯彻落实，在对查证的问题进行深度根源剖析的基础上，为建立长效管控机制提供政策性审计建议和意见。

研究的成果，一是建立健全领导干部自然资源资产离任审计计划管理、联席会议、数据管理、审计整改、成果运用等系列工作制度，以达到规范审计行为的目的；二是为各职能部门形成共同管理价值理念、形成良好高效工作机制提供理论指引和参考。

六、关于研究的难点

领导干部自然资源资产审计制度是一项新的审计类型，涉及的领域非常广泛，影响非常久远，应用的现代管理技术，特别是地理信息技术、大数据管理技术非常普遍。各地审计机关还存在普遍的不适应性和畏难情绪，特别是基层县级审计机关这项审计业务开展的十分有限。审计的难点也是本课题的研究难点：一是政策法规众多、业务领域庞杂，整体构架需要较高的实践经验积累和理论基础；二是与传统审计差异较大，如何既聚焦主责主业，又能在最大程度上发挥审计的职能作用，需要深入探索；三是对相关职能部门职责的梳理，并有效地构建必要的关联，保持协同一致地发挥作用，需要从法理、法规、政策以及实际工作出发进行系统性分析；四是在如何对待和处理历史问题、现实存在和未来发展方面，需要做出一定的历史性、宏观性、前瞻性判断，这也是研究的重点和难点。针对这些难点，审计研究应力争从效率、效果、效益等维度提供相应的解决思路和措施。

七、关于研究的方法

领导干部自然资源资产离任审计工作机制研究应立足于生态文明建设这一时代背景，以机制建设的必要性、重要性以及可行性为起点，以系统论方法，以协同理论的基础，以实证研究方法贯穿始终，综合各领域各职能部门自然资源资产管理和控制的实际状况和管理需要，坚持研究源于实践需要、服务实践目标、解决实践问题三者有机统一，为各级各地全面开展领导干部自然资源资产离任审计工作提供制度性保障，为解决自然资源资产管理和生态环境保工作中“堵点、痛点、盲点”提供相关解决思路和工作方案。

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