移送起诉与审查起诉如何衔接

来源：中国纪检监察报，作者：周 岩。

《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》（以下简称《意见》）第四章、第五章较为全面地规范了监察机关移送起诉与人民检察院审查起诉的工作衔接机制。本文重点介绍监察机关移送起诉与人民检察院受理的衔接问题。

监察机关移送起诉与人民检察院受理的衔接主要是指怎样依法确定起诉意见书的制发机关和致送机关，也就是立案调查的监察机关移送起诉的路径选择与确定。

依照监察法第四十五条第一款第（四）项和《意见》第二十三条规定，监察机关经调查认为被调查人犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院审查起诉。在确定由哪一个监察机关制发起诉意见书和哪一个人民检察院作为起诉意见书的致送机关上，应当注意：

一、依法确定起诉、审判管辖。要研究确定是采取由行使法定管辖权的人民检察院、人民法院负责审查起诉、审判，抑或由被指定管辖的人民检察院、人民法院负责审查起诉、审判。拟指定起诉、审判管辖的，经协商办理指定管辖事宜后，监察机关直接移送被指定管辖的本地或者异地同级人民检察院审查起诉即可。拟由行使法定管辖权的人民检察院、人民法院负责审查起诉、审判，且只有本地或者异地人民检察院、人民法院有法定管辖权的，监察机关可以直接移送有管辖权的同级人民检察院审查起诉，其中移送异地同级人民检察院的，应当在移送前先与该人民检察院沟通。拟由行使法定管辖权的人民检察院、人民法院负责审查起诉、审判，且本地和一个以上异地人民检察院、人民法院均有法定管辖权，或者两个以上异地人民检察院、人民法院均有法定管辖权的，监察机关应当优先移送本地同级人民检察院审查起诉，但案件不适宜由本地人民检察院、人民法院审查起诉、审判的，监察机关应当按照“被调查人犯罪地为主，居住地为辅”的一般原则确定负责审查起诉的人民检察院，并在移送前先与该人民检察院沟通。

二、起诉意见书的制发机关。应当是立案调查的监察机关，但依法确定由异地（是指与立案调查的监察机关所在行政区域无隶属关系的行政区域）上级人民检察院负责审查起诉的，则起诉意见书的制发机关为与该人民检察院同级的监察机关，也即是立案机关的上级监察机关。需要注意的是，由立案机关的上级监察机关移送起诉的，在移送起诉前既不需要变更留置机关，也不需要变更职务犯罪调查案卷立卷主体。

三、起诉意见书的致送机关。应当是本地或者异地同级人民检察院，其中移送异地同级人民检察院审查起诉，是国家监委采纳最高人民检察院所提创新意见后第一次予以明确的新的工作程序，是对监察法施行以来监察机关移送起诉“以本地同级人民检察院为轴，由本地同级人民检察院移送有法定管辖权或者被指定管辖的异地人民检察院”一贯做法的重大修改，但这与刑事诉讼法第一百六十二条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百八十九条第一款规定的公安机关向本辖区同级人民检察院移送起诉明显有别，《意见》试行过程中需要尽快适应并及时总结分析以更好改进优化。

四、关于互涉案件移送。依照《意见》第三十一条规定，互涉案件在调查、侦查终结后一般分别移送起诉，监察机关负责统筹协调移送起诉工作进度，人民检察院可以在职责范围内并案审查起诉。其中，监察机关与公安机关互涉案件，应当分别移送起诉，不宜合并移送起诉；监察机关与人民检察院互涉案件通常应当分别移送起诉，但若被调查人被采取留置措施，且确有必要的也可以由监察机关合并移送起诉。

五、关于移送材料。依照《意见》有关规定，监察机关移送起诉时需要移送下列材料：1.起诉意见书并附《涉案财物清单》，一式三份，其中需在《涉案财物清单》中对涉案财物追缴情况予以说明，内容主要包括被调查人犯罪所得及孳息收益应当追缴数额、已追缴数额和是否已追缴到位，以及随案移送的涉案财物中是否涉及违纪违法所得等情况，特定财物未追缴到位的需同时写明。原系人大代表的需在起诉意见书中写明被依法终止代表资格的情况。关于涉案财物移送方式是采取实物移送抑或清单移送，根据当地监察机关与司法机关以往成熟做法，以及所在部门和地区是否依照财政部《罚没财物管理办法》等规定建立涉案财物集中管理机制和统一保管平台具体确定。2.案卷材料，其中包括法律手续和文书以及被调查人归案情况说明材料。3.其他单行材料，其中，人民检察院提前介入审查的，经沟通可以在移送起诉时由监察机关调查部门经案件审理部门审核后形成《补证情况通报函》并附补证材料一并提供给人民检察院职务犯罪检察部门；其他涉案人员涉嫌犯罪的，监察机关调查部门通常在报批后形成《涉案人员处理情况通报函》提供给人民检察院职务犯罪检察部门；监察机关调查部门、案件审理部门就案件所涉疑难复杂问题向司法机关咨询，或者邀请司法机关召开案件论证会的，监察机关案件审理部门通常将上述咨询论证意见一并提供给人民检察院职务犯罪检察部门。需要指出的是，《意见》施行后，监察机关移送起诉的不再需要向人民检察院提供移送函。

此外，关于监察机关商请人民检察院提前介入的问题，依照《意见》第二十四条规定，监察机关商请人民检察院提前介入，按照“拟移送哪个同级人民检察院审查起诉，就商请该人民检察院提前介入”的原则，书面商请有管辖权的同级人民检察院提前介入，且人民检察院提前介入时机原则上不得早于监察机关案件审理部门提前介入审理时。其中互涉案件拟移送人民检察院并案审查起诉的，人民检察院在提前介入时应当对全案进行审查。

关于人民检察院退回监察机关补充调查的问题。依照《意见》规定，人民检察院退回监察机关补充调查，按照“哪个人民检察院负责审查起诉，就由该人民检察院出具退回补充调查决定书、补充调查提纲；决定作出后，经由起诉意见书致送的人民检察院送交移送起诉的监察机关”的原则，对犯罪事实不清、证据不足的案件按程序退回监察机关补充调查。对在审查起诉中发现有应当追诉的漏罪漏犯的，不得以此为由退回监察机关补充调查，视漏罪漏犯具体事实、证据情况，可书面征求管辖机关意见后一并提起公诉，或及时将线索移送管辖机关。