【世界知识】争论中的“欧洲主权”
近年来，建设“欧洲主权”的呼声在欧洲不断高涨，成为欧洲政治转型与外交战略辩论的风向。与战略自主类似，当前这一概念的内涵仍在快速演化中，并呈现出不断泛化的趋势。
2021年5月25日，欧盟峰会在比利时布鲁塞尔举行。
“主权”概念一直是欧洲一体化建设中不得不面对的核心议题。自1648年《威斯特伐利亚和约》签署以来，主权政治实体无一例外是国家，因此主权一直被视为与国家密不可分。一般来讲，主权概念涉及国家及其对独立和自决的要求。从内部维度来看，主权意味着国家拥有处理涉及自身事务的权限能力。从外部维度来看，主权突出的是捍卫国家免受外部威胁的能力，这种独立地位也是国际法赋予主权国家的属性。欧洲一体化进程要处理的最重大议题，正是如何通过成员国的主权让渡构建出欧洲一体化机构的权能。
本轮欧洲主权大讨论是国际形势变化与欧洲内部变迁的双重逻辑下的产物。在大国竞争和地缘政治回归的背景下，美欧跨大西洋同盟根基持续动摇，欧洲试图通过强调主权成为地缘政治竞争的参与者。2017年9月，法国总统马克龙在索邦大学宣布其重建欧洲计划的演讲中，共有18次提及“主权”一词。这被认为是有关欧洲主权大讨论的起点。随后德国与欧盟领导人纷纷予以呼应。欧盟委员会主席容克在2018年年度《盟情咨文》中提出，“地缘政治形势的变化预示着'欧洲主权时刻’的到来”，欧洲必须成为国际关系中更具主权色彩的行为体。随后，德国总理默克尔表示欧洲将把命运掌握在自己的手中，呼吁欧盟拥有“更大的战略主权”。2019年1月，法德签署《亚琛条约》，承诺共建“团结、有效、主权和强大的欧盟”。2020年9月，欧洲议会发布“欧洲战略主权”政策报告，将欧洲“战略主权”定义为“自主行动，在关键战略领域依靠自己的资源并在需要时与合作伙伴合作的能力”。
不过，近来涉及欧洲主权议题，也出现一些回调的声音。例如，马克龙在2020年11月份接受采访时就表示，“欧洲主权的概念有点超前，因为如果欧洲拥有主权，就会出现一个完全确立的欧洲政治力量。目前来看，欧洲还没到这个地步”。也是自这次采访开始，马克龙转而支持更为中性的“自主”概念。
欧盟及欧洲大国领导人之所以提出欧洲主权议程，是为了减少欧洲的对外依赖性并增强其内生性力量根基。欧洲政治转型也与其对外战略调整密切关联。一方面，在欧洲主权建设下凝聚内部力量是欧重回世界舞台中心的必然步骤；另一方面，如果国际社会对欧盟的认可度和接受度上升，也会增加欧盟民众对欧盟的支持力度。2019年新一届欧盟机构领导人上台后，欧盟委员会主席冯德莱恩就强调新一届欧盟委员会是“地缘政治委员会”。欧盟外交与安全事务高级代表博雷利也强调欧盟应该基于自身利益和价值观的安排，自主制定对美和对华政策。
当下欧洲政治讨论中的另一个热门概念——“战略自主”也正是在这种背景下提出的，指欧盟及其成员国追求自身利益并采取其偏好的外交政策而不受任何其他国际力量限制的能力。欧洲追求战略自主，正是为了维护欧洲主权。在当下，欧洲主权、战略自主、战略主权等概念也往往一同出现在有关的政策讨论中。目前这一组概念仍存在较大的模糊性，尽管政治人物和学者可以指出欧洲的主权和自主性不是什么，比如不是保护主义、不是孤立主义，但是他们往往无法确定其准确内涵。欧洲主权概念也仍在不断泛化，扩散到防务、边境保护、外交政策、生态、数字、经济、技术、健康等多个维度。欧盟正试图通过强化各个政策议题的战略主权，从内部汲取凝聚力，进而对外投射影响力。
当下，围绕欧洲主权的内部博弈仍在持续进行，各成员国都怀疑其他成员国以欧洲主权之名单边将本国的主权关切投射到全欧洲层面。以安全防务领域的战略自主为例，法国和德国在战略自主方面存在共识，期望加强欧洲防卫能力，但两国的出发点存在差异，法国是在为美国不再有能力或意愿保证欧洲安全做准备，德国是为了加强北约的欧洲支柱并试图说服美国保持其在欧洲存在。不过，在打造独立自主能力、弥补欧盟因经济和地缘政治分裂带来的脆弱性方面，欧洲精英层已经达成了基本的共识。在各方分歧较小的领域，比如经济政策方面，共同议程的推进就较为顺畅，例如德法两国经济部长共同推动启动了在电池、氢能和云技术领域的联合投资项目。
当下，欧洲主权建设面临机遇，但也始终存在协调欧洲主权与成员国主权的难题。一方面，欧盟是一个区域性国际组织，共同体机构仅具有条约规定的权限。欧洲主权依赖各成员国主权，因为欧盟不是一个国家，不拥有经民主程序产生的人民主权。欧洲主权是有限的和相对的，大量政策领域仍专属于国家。另一方面，经过了几十年的建设，欧洲一体化已经渗透到了国家主权的核心。广泛存在的经济、社会、文化相互依存关系使得欧洲内生性地需要欧盟这样的跨国治理机制。在欧盟体制中建立有欧洲议会这样的代表机构。欧盟法也不同于一般的国际法，其优先于成员国的国内法。作为地区治理体系与新兴的国际行为体，欧盟既需要成员国的主权让渡，也需要强化欧盟提供权威和秩序的能力。
在大国竞争回归和英国脱欧的背景下，欧洲面临加强一体化建设的前所未有机遇。传统上，欧洲国家仍将外交和安全政策视为国家主权的核心。但近年来，欧洲民众的认知正在发生变化，危机感普遍增加，更加倾向于建设强大和统一的欧洲。让—饶勒斯基金会与艾伯特基金会2021年1月进行的民调显示，约有51％的欧洲受访民众认为欧洲是主权实体，73%的受访者认为欧洲主权应得到加强。受访者将欧洲的主权定义为独立于他者（58%）、根据自身的价值观和偏好生活（57%）、具有维护自身利益的能力（51%）、与合作伙伴合作的自由决定权（35%）。欧洲主权建设的首要目标被认为是提振经济、共同安全与防务政策、确保产业链供应链安全。
正如英国历史学家艾伦·米尔沃德在20世纪50年代提出的，欧洲一体化的主要驱动力是国家主权的恢复和民族国家的拯救，欧洲一体化一直以来的思路也主要是通过“做增量”增强成员国的国家主权。马克龙前顾问让·皮萨尼·费里也在2019年12月写道：“这不是在国家主权与欧洲主权之间进行的选择。这是在欧洲主权与根本没有主权之间进行的选择。”尽管欧洲一体化仍面临诸多内外部挑战，但其早已超越共同市场的框架，欧盟在诸多政策领域——如关税同盟、共同商业政策、竞争规则、欧元区货币政策等拥有专属权能。当前，欧洲的治理难题已经严重淤积，并带来了连锁危机，欧盟层面权能的缺失成为重要原因。欧盟分散的权力结构、成员国多样的利益诉求、疑欧政党的快速崛起、差异一体化—多速欧洲趋势增强等欧洲治理的困境，都促使欧盟试图通过申明“主权”凝聚共识，进而增强自身治理能力。如果进展顺利，建立在欧洲治理能力基础上的“主权增量”又会反过来有助于成员国进一步向欧盟转让权能。
单纯讨论“欧洲主权”是无意义的，欧洲需要做的是制定行动议程来弥补概念思辨的空洞。从主权内部维度来看，欧洲主权需要打造一个协调一致的政治和文化空间，以实现对欧洲共同价值观和利益的信念内化。一个共同体越复杂，成员之间的利益越是纵横交错，该政治共同体的维持就越依赖政治体制的绩效。但是多重危机使得欧盟民众及其成员国难以获得期望的经济收益与福利水平。为了积极引导民众支持欧盟政策，塑造欧洲身份认同，欧洲正试图通过强化输入合法性，将民众带入欧盟决策过程。近期召开的“欧洲未来大会”就试图最大限度吸纳公民和利益相关者的参与，在整个欧洲范围进行对话和磋商，继而制定欧盟中长期政策，更有效应对所面临的挑战。
从主权外部维度来看，2020年9月欧洲议会发布“欧洲战略主权”政策报告（Strategicsovereignty for Europe），将欧洲“战略主权”定义为“自主行动，在关键战略领域依靠自己的资源并在需要时与合作伙伴合作的能力”。在经济全球化、世界多极化历史大趋势下，欧盟最大的战略利益是保持其发展和独立的选择权。欧洲将会继续试图多方下注，在愈演愈烈的大国博弈中争取主动权，避免在国际体系中进一步被边缘化。
必须看到的是，欧洲主权建设本身存在双重悖论：一是欧洲主权衍生并超越于威斯特伐利亚体系下的主权概念，但这一体系将主权赋予国家而不是某个超国家行为体。二是在各国际行为体复合相互依赖日益深化背景下，“主权”“自主”等诉求比以往任何时候都更难实现。例如欧洲不得不依赖美国的安全庇护，也不得不依赖与中国深化合作实现进一步发展。这都增强了欧洲申明自身“主权”的难度。
(作者为中国社科院欧洲研究所助理研究员)
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本文刊登在《世界知识》2021年
第12期
责编：吴孟克