“建设工程价格结算”实务要点、热点争议及应对
最近，伴随我国经济之迅速发展，建筑业已经成了中国国民经济之重要支柱产业之一。但是建筑业发展之进程里面亦暴露出我国有关建筑市场之各项配套法律法规滞后、政府行政部门之监督管理范围及力度亦存在漏洞、卖方市场之走势带来合同主体地位不平等的问题。前述原因造成建筑业市场里面存在大量不规范的行为，建设工程施工合同的问题不断出现，尤其是凭借建设工程价款纠纷当作主要诉因引发之案件呈现上升趋势。本文将重点探讨建设工程价款结算纠纷以及其涉及之相关法律问题，希望能和同行互相学习，共同进步。
一、建设工程价款结算案件的出现原因连同发展趋势。
工程价款为承发包双方经济利益之直接体现。所以工程价款纠纷是工程建设过程里面一种常见之纠纷，许多在建设工程施工合同履行里面出现之其他种类的纠纷，大多数皆会最终化解为合同价款之纠纷。于我国建设工程范畴内，造成工程价款纠纷的原因非常复杂，概括起来大约有下述几点：
（一）建筑市场出现卖方市场走向，造成合同双方权利不平衡。
中国目今的建筑业市场，出现严重之卖方市场的走向。因为房地产市场之快速发展，作为卖方之发包人一方一直处于优势的地位。此类合同权利义务之不对等，造成承包人为了获得承建机会进而被迫接受很多不利的条件，譬如较低之合同价格，较短之工期，较高之质量标准，甚至是垫资、让利等等。由此承包人于工程建设进程里面常常会把握机会尽可能地从发包人一方争取较多工程价款来维持成本或者争取利润，事实上工程价款也常常会大于发包人的预期。因为承包方之很多价款支付要求获得不了发包人之认可，那么必然会因此出现工程价款结算纠纷。
（二）建设工施工程序之不完善，常常引起工程的造价不调。
伴随房地产业之飞速发展，建设项目之数量急剧增多，因为利益之驱使令很多建设方违规操作，“先开后议”、“先干后签”十分常见；加上目前的设计数量和水平难以满足市场之需要，为了加快建设之速度以期早日获得收益，很多工程采用一边设计、一边施工、一边修改之办法。此类“三边工程”造成施工进程里面工程造价位于失控状态，最终带来施工程序之混乱、建设成本提升连同工程结算难于处理之局面，工程价款纠纷于是在所难免。
（三）当事人之法律意识浅薄。
从司法实践之案例看，当事人之法律意识浅薄亦为导致建设工程价款结算纠纷层出不穷之主要缘由。第一，表现出当事人之合同意识浅薄。于订立建设工程施工合同里面常常显现约定不明、相互矛盾之条款，很容易引发纠纷；第二，表现为当事人缺乏证据意识。于合同的履行里面，无论是否存在授权，随意于工程量、材料单、洽商单、签证单上面签字，另一方面又不关注保存原始的证据，出现索赔事件以及损失缺少证据加以佐证。第三，表现成当事人之合同法律意识浅薄。对有关于拖延工期、逾期支付、质量缺损等违约责任不认识、不加以重视，随便违约，随便承诺。
（四）建设资金不充足或建设资金被挪用。
建设工程价款结算纠纷大多由于发包人迟延付款、迟延结算、长期拖欠工程款所引起，其原因是建设方投资资金不充足，盲目地开发建设项目或占用建设之资金挪作它用所造成。据不完全统计，于拖欠工程款之构成当中，因为资金先天不足之原因带来之欠款占工程价款纠纷约80%之上。突出地表现于房地产开发之项目之上，因为房地产业之利润空间大，开发企业怀着“先拿项目再说”之心态，不管有没有资金能不能筹集资金，采取凭借土地使用权进行抵押贷款、要求施工企业能够垫资施工、用预售房款来维系使用没有资金却也施工之方法。造成建设中资金难于如期到位，使得建设工程价款纠纷案件大量地发生。
（五）建设工程价款结算纠纷数量呈上升趋势并且难度逐渐加大。
首先伴着中国城市化进程的快速推进，房地产建设、城市基础设施建设等项目之逐渐增加，建筑业市场竞争逐步激烈化，相应的凭借建设工程价款纠纷作为主要诉因之建设工程纠纷案件数量也将快速增长。其次伴着相关一些法律法规的不断出台，当事人法律意识不断提高，他们熟练使用法律武器来维系自身权利之能力不断提高，因为当事人之间的是非责任并非泾渭分明，所以不管案件代理还是案件审理难度将会不断增大。
二、有效建筑工程合同的工程价款的结算之法律适用
（一）当事人对于工程价款有所约定的时候的计算标准。
依据《最高人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件适用法律问题的解释》第16条的规定，当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。建设工程施工合同有效，但建设工程经竣工验收不合格的，工程价款结算参照解释第3条规定处理。
当事人对建设工程的价款有约定的计算标准的，应当坚持合同原则，按照合同已经约定的工程价款结算标准进行结算。倘若并未出现合同变更的情形，一方当事人反悔而收回申请，不再通过鉴定或者要求依据国家核定资质的收费标准确定工程款的，一般不加以允许。
（二）当事人对工程价款未有约定或者约定不明确的计算标准。
合同对于工程价款未有约定或者约定不明确，工程完工以后，双方当事人不能达成结算协议的，亦难以采取其他结算方式来结算工程款的情形下，能够委托工程造价审计部门对于工程款的数额加以审定。然而应防止鉴定过多的现象出现。根据建设工程司法解释第22条，当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，不予支持。根据第23条，当事人对部分案件事实有争议的，仅对有争议的事实进行鉴定，但争议范围不能确定，或者双方当事人请求对全部事实鉴定的除外。另外，也应尽可能减少鉴定次数，能不重新鉴定的，则不重新鉴定。
此处应当强调，对于由于工程竣工时间过长，施工进程中的签证文件不规范，不具备鉴定条件之工程款，发包方之相关技术人员依照施工情况出具之工程量连同工程款结算清单，是不是可以作为认定工程款的有力证据？有些人对此抱有否定态度，认为该工程款结算清单上没有企业公章，难以代表发包人之意思表示，难以成为确定工程款之有效证据。然而，如果发包方难于提供其他有证明力的反驳证据，因为出具工程款结算单之人为发包方之工作人员，并且有了施工人实际施工之事实，此个人出具之结算单应当可以作为确定工程款数额之证据。
（三）工程质量对于工程价款结算之影响
于实践当中，承包方起诉至法院要求发包方支付工程款项，发包方常常以工程质量不合格为理由，要求减少或者拒绝给付工程价款。对之，发包方是援以抗辩还是另行提起反诉。实践当中，各种做法都有。但无论是作为抗辩事由还是另行反诉，对于工程质量不合格进而出现的修复费用，应当从发包方应当支付的工程款新中加以扣除。
怎样确定工程确实是存在质量上的问题以及给发包人造成的损失数额？现实中常常是通过鉴定来加以确定。对于已然竣工验收的工程质量，能够通过竣工验收报告等途径进行确定质量问题。有关损失数额能够经过技术鉴定的途径加以解决，比较容易。对于没有经过竣工验收的阶段，但是已然经过实际交付了之工程，如何确定质量问题连同损失数额？现实中，应当由专门的工程质量鉴定部门确定认清工程质量，由专门之工程造价鉴定部门确定请损失数额，但是难以令一家部门代行两种不同的鉴定职责。否则将会带来鉴定无效，不可以采用的危险。
三、争议问题一：拖延竣工结算现象
工程款项的结算问题，是发、承包人之间争议最多的问题。工程结算中最为普遍的是拖延竣工结算的现象。首先或许是承包人提交材料存在不规范或者不完整，但主要原因还是发包人拖延结算审核问题。结算审核是发包人最为重要的一种合同义务，发包人普遍不大重视合同内部已经约定的结算审核期限，拖欠工程款现象甚为普遍，是由于法律方面未对发包人结算审核义务加以明确之规制。《建筑法》仅第18条第2款规定：“发包单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项”只是规定了发包人应依照合同约定及时拨付工程款，但缺少工程竣工结算包括发包人结算审核义务的规定。
《合同法》中虽设置有建设工程合同专章，但仅在第279条【竣工验收】第一款中：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。”(2021年1月1日起本条将被《民法典》第799条替代，条款内容未作修订)亦没有对于发包人结算审核义务加以规定。
法律缺失，但是这一现象又普遍发生，拖欠结算款带来很多建设工程合同造价争议纠纷，造成了很大的社会影响包括拖欠农民工工资，这促使国家行政部门与司法机关出台政策和规定、合同示范本文，来防止法律上的监管以及裁判依据的不足：
2004年10月20日
财政部、原建设部发布《建设工程价款结算暂行办法》(财建〔2004〕369号，以下简称369号文)，第16条第一款：“发包人收到竣工结算报告及完整的结算资料后，在本办法规定或合同约定期限内，对结算报告及资料没有提出意见，则视同认可。”规定了发包人怠于履行结算审核义务的，视为同意承包人提交的结算申请。
2004年10月25日
最高人民法院发布《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称“《施工合同司法解释(一)》”)，并于2005年1月1日正式施行。《施工合同司法解释(一)》第20条规定了：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”
2006年4月25日
最高人民法院民事审判庭公布了《关于如何理解和适用<最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释>第二十条的复函》([2005]民一他字第23号)，内容如下：“适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。”明确了仅根据《建设工程施工合同》(99版示范文本)通用条款第33条第3款的规定，不能适用《施工合同司法解释(一)》第20条。
2013年7月1日
住建部颁发《建设工程工程量清单计价规范》(GB 50500-2013)第11.3.4项规定：“发包人收到承包人竣工结算文件后的28天内，不确认也未提出异议的，应视为承包人提交的竣工结算文件已被发包人认可，竣工结算办理完毕。”
2013年12月11日
住建部发布《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》，第18条规定：“工程完工后，应当按照下列规定进行竣工结算：(一)承包方应当在工程完工后的约定期限内提交竣工结算文件。(二)国有资金投资建筑工程的发包方，应当委托具有相应资质的工程造价咨询企业对竣工结算文件进行审核，并在收到竣工结算文件后的约定期限内向承包方提出由工程造价咨询企业出具的竣工结算文件审核意见;逾期未答复的，按照合同约定处理，合同没有约定的，竣工结算文件视为已被认可。非国有资金投资的建筑工程发包方，应当在收到竣工结算文件后的约定期限内予以答复，逾期未答复的，按照合同约定处理，合同没有约定的，竣工结算文件视为已被认可;发包方对竣工结算文件有异议的，应当在答复期内向承包方提出，并可以在提出异议之日起的约定期限内与承包方协商;发包方在协商期内未与承包方协商或者经协商未能与承包方达成协议的，应当委托工程造价咨询企业进行竣工结算审核，并在协商期满后的约定期限内向承包方提出由工程造价咨询企业出具的竣工结算文件审核意见。(三)承包方对发包方提出的工程造价咨询企业竣工结算审核意见有异议的，在接到该审核意见后一个月内，可以向有关工程造价管理机构或者有关行业组织申请调解，调解不成的，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。发承包双方在合同中对本条第(一)项、第(二)项的期限没有明确约定的，应当按照国家有关规定执行;国家没有规定的，可认为其约定期限均为28日。”规定合同对发包人逾期未答复没有约定的，发包人逾期未答复，竣工结算文件就视为已被认可。
从上述的规定文字看来，有关部门认为除非合同另有约定，发包人没有能够按照期限对于工程结算审批并且没有提出异议，应当视作认可承包人之竣工结算申请，这对于发包人之按期履行其结算审核义务方面有了更高的要求。
争议问题二：当事人约定凭借财政、审计结论作为结算之依据的，施工企业更为明显地出现结算困难现象
对于审计及财政投资评审这两类行政监督行为在民事建设工程合同中的法律效力和约束力，最高院在2001年、2008年通过对河南省高级人民法院和福建省高级人民法院的答复予以了明确：
最高人民法院在2001年4月2日发布《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确定的工程价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何运用法律问题的电话答复意见》([2001]民一他字第2号)中指出：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”
最高人民法院于2008年5月16日在《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》((2008)民一他字第4号)中指出：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”
最高人民法院的答复表明：第一，审计、财政评审为国家对建设单位建设资金的监督管理行为，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行，应以当事人的约定作为法院判决的依据;第二，合同明确约定以审计或财政评审结论作为结算依据的，应从其约定。
之后，很多发包人据此在合同中直接约定以审计或财政评审结论作为结算依据。北京、山东、江西、上海在内多个省、自治区、直辖市和一些设区的市先后出台了地方性审计条例或审计监督条例，规定政府投资和以政府投资为主的建设项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”。这给施工企业造成了两大困难，一是发包人以行政审计、财政评审部门未出审计、财政评审结论为由超期结算，进而拖延支付工程款，使施工企业不堪重负;二是承包人对审计、财政评审结论确有异议但无从解决，施工企业对自身权益受损并无救济途径。
2013年，中建协联合26家地方建筑业协会和有关行业建设协会两次向全国人大常委会申请对规定“以审计结果作为工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查，并建议予以撤销。2015年5月中建协再次向全国人大常委会法工委提交申请，进一步说明这一类地方性法规给施工企业造成的经济损失。 2017年2月22日，法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》提出，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。但《意见》同时也明确，地方性法规规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据的条款，不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题。
法工委的意见发出后，一些省市直接废止相关法律法规，另一些省市选择修改相关法律法规，将“应当”修改为“可以”。在此修改方式下，发包人仍然普遍在招标文件或者合同中要求，以审计结论作为工程结算的依据，施工企业遇到的结算困难依旧，已成为突出的行业难题。而政府投资项目结算超期、拖欠工程款给施工企业造成的危害不仅在于项目中拖欠的数额本身，还在于严重损害了政府形象和助长了建筑行业的拖延结算之风。
2017年2月21日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》第(十)项就规定：“规范工程价款结算。审计机关应依法加强对以政府投资为主的公共工程建设项目的审计监督，建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由......”意见要求加快推动修订建筑法、招标投标法等法律，完善相关法律法规。
2019年5月5日，国务院发布《政府投资条例》，自2019年7月1日起施行，作为我国政府投资领域规范政府投资活动的专门性行政法规，《条例》第25条第一款规定：“政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。”
有观点认为，审计机关的审计意见不能作为确定工程款的直接依据，除非建设工程合同双方有此明确约定。审计机关作为行政机关，一般不能对工程款的计算、确定做出决定。审计监督在性质上只是一种行政监督，不能解决工程款的问题，否则，与审计机关的职责明显不符。当然，审计意见可以作为一种证据使用，成为法院定案的参考。
五、争议问题三：不规范变更签证给施工方工程价款结算所带来的风险
（一）常见的不规范的变更签证
1、施工方在施工过程中没有审查有权签发变更签证的主体，同时签证也没有取得建设方的盖章确认。实践中，部分施工方由于法律意识不强，或出于加快施工进度以及人际情面等方面的原因，不注意审查有权签发变更签证的主体。有的施工方甚至凭自己的主观臆想，认为自己与建设方的关系很好，或某些建设方工作人员在工程建设中发挥重要作用，建设方不会不认。因此，对变更签证主体的把关不严，随意执行授权不明的主体所签发的签证。
2、在没有书面变更签证的情况下，施工方直接执行建设方的变更指令。实践中，往往由建设方以口头形式发出变更指令，时候也不用书面形式加以确认，同时也没有在施工方的变更签证单上签章。同样，有些施工方出于赶工期以及人际情面等方面的原因，先直接执行了建设方的变更指令，事后也没有及时制作签证找建设方签章。
3、部分使用GF1999文本，但又没有修改通用条款第31.1和第31.2条的施工方，没有在工程变更确定后的14天内，提出变更工程款的报告，经工程师确认。
（二）案例解析：没有建设方工作人员签字的签证
建设方N化工有限公司作为建设工程发包方，与施工承包方Y建设有限公司签订了《N公司新区建设工程施工合同》，约定由Y公司承建N公司新厂房的土建工程，合同总工程价款为4286万元。后，A和B再分别签订两份《补充合同》，追加原合同外的污水池及污油池、厂区内临时道路等工程项目，合同价款分别为50万元和400万元。以上价格均采用了固定价格，即总合同价款是4736万元。
合同签订后，Y公司如期施工，完成了原合同及补充合同约定的施工义务。除此以外，还根据厂房建设实际需要，增加了其他的工程量，现场签证为24张《工程施工联系单》、《增加工程量联系单》。问题是，该些单据仅有三张是经N公司盖章的，三张当中又有一张同时有N公司及其工作人员潘某的签字，其余签证均是只有潘某的个人签字。经核算，24张签证反映的增加部分工程量的工程价款为270万元。
后Y公司因竣工时间、工程价款问题与N公司发生争议，向法院起诉，要求N公司支付工程款及利息。N公司则出具了一份由某工程项目管理咨询有限公司对涉案工程的造价评估报告，提出三点抗辩理由：三份合同约定的原工程量在实际施工中有删减；增加的工程量并不存在；厂房质量问题存在问题。案件审理前，潘某已离开N公司，并且无法与其取得联系。
法院审理后认为，《N公司新区建设工程施工合同》和《补充合同》中都没有约定潘某可以代表N公司确认工程量变更。从实际操作来看，也并非有部分签证经过N公司的盖章，有部分则没有，未经N公司盖章的签证又没有监理方的签章，因此不能确定只有潘某签字的签证可以反映工程量有增加。据此，法院只支持了N公司盖章签证所对应的增量工程款63万元，其他增量工程款均不予支持。
实践中，如果签证做得不规范，建设方很有可能就会因为各种原因，拒绝承认签证的真实性和有效性，甚至否认工程量的变化。建设方产生这种态度的原因很多，常见的有：
1、建设资金量不足，有意抵赖；
2、管理层变化，新的管理层对以往情况不了解；
3、建设方内部有矛盾，特别是管理层与签证上的签字人员有矛盾；
4、建设方对施工方的部分工作不满意，但又不能依照不满意之处来减少工程款；
5、与施工方有其他债权债务纠纷。
在这种情况下，变更签证就存在得不到法律承认和保护的风险，尤其是像案例中所述的那样，连具体经办人都无从寻觅的情况下，签证更是难以被认可。而《建设工程施工合同司法解释》第19条规定：“当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。”据此，如果没有有效的签证文件确认工程量，那么施工方一定要证明两个事实才可能成功向建设方索要增量工程款：第一是施工方是否已实际施工，第二是发包人同意其施工。关于第一点，虽然一般的工程施工完成后还是可以看出来的，但对于隐蔽工程以及属于重复性工作（例如墙体抹灰次数、模板的翻用次数等），则存在不能被检测机构检测出来的可能。关于第二点，施工方的举证责任难度更大的，实践中，施工方能证明这点的可能性较小。