城市购买力的乡村表达
作者：实事求是派
乡村发展的钥匙在城市。因为从商业上看，建设乡村所需要的资源投入，以及由此而形成的产品和服务，最终主要由城市居民通过消费来买单。想要做好乡村、抓好农业、帮助农民，必须好好研究城市购买力，好好研究城市购买力在落地乡村过程中需要怎样的空间权利表达。
一、乡村振兴需要城市购买力
“城里人周末、长假要出来度假，他们要到与水泥森林反差大的地方去。这些地方，既不是城市的景观，但又有城市人可以接受的生活品质”。现实中，城市居民周末和节假日下乡度假的需求主要分为两种方式来满足，一种是城里人移动前往乡村亲自体验乡里的自然景观、轻松氛围和各类游乐项目，这需要城里人付出时间成本、经济成本以及其它在城市休息游乐的机会；一种是把乡村的景观通过数字化加工以后送到城里，比如，浙江丽水市一带很多年轻人把乡村自然景观拍摄制作成“短视频内容”，然后以直播的方式向城市传播。
现在，八亿多城市居民的餐桌经济，特别是大城市居民的餐桌，更多了对当地、当季鲜活农产品的需求。一方面，受农产品保鲜技术和运输成本的制约，在大城市附近生产和运输鲜活农产品更有优势；另一方面，2020年以来远距离冷链运输受新冠疫情冲击严重，城里人出于健康安全的考虑，对当地、当季鲜活农产品的需求更将不断增强。
此外，随着中心城市向高端制造和强辐射力生产性服务业的不断升级，原本位于大城市中心地区的中小企业一方面出于降低成本和下沉市场重心的考虑，一方面出于就近毗邻大城市商业网络的考虑，未来将持续不断地沿着中心城市近郊往乡村迁移。
乡村如何能够提供足够的供给，才能满足城市的购买力，进而成为振兴乡村、扩大内需的重要一环？仔细观察当前的城市购买力入乡现象，其实早就频繁地跨越了政府划定的省、市、县和乡的行政治理边界。
上述特征，客观上对城乡空间资源配置提出了如下诉求：
一是集体土地要向乡村以外的不同主体开放流转，特别是跨越各级、各类行政区划边界的限制，实现便利地置换、腾挪和位移。要大幅提升乡村土地权利的流动性，绝不能限定于某个乡（镇）、县、地级市和省级行政区划单元以内配置建设用地。
二是突破“小生产”范畴，将细碎分散的乡村土地权利整合为集中规模化生产。过于分散的土地权利，既不利于在生产端提升效率、发挥规模优势，也不利于在市场端降低农产品的品质考核成本。比如，为满足当地当季的鲜活农产品需求，就要把大城市远郊地区的那些发展非农产业收益不高的闲置集体建设用地，逐步转变为优质成片的规模化农业用地，并进一步引入好的农业技术和农业投资。
三是土地要素与人才、资本、技术和信息等要素进行多样化自由组合。为实现城市购买力的充分释放，单靠土地这一要素是远远不够的。土地要素只有在流动过程中，进一步与人才、资本、技术和信息等多种生产要素实现重新组合，才能够在流动中集聚、在集聚中组合、在组合中辐射，进而满足更加多样化的城市需求。
二、办证难卡住了城市购买力在乡村落地
经由合法强制力认可的确权办证服务，有助于强化生产要素在流动中释放价值，以及在组合中放大价值的积蓄释放机制。《成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区评估报告》中提出，“任何财产权利只有经过规范度量、厘清、记录和权威认证，才能得到广泛的尊重和持久保护，才能够顺畅地进入多种形式的转让、抵押或担保，才能优化资源配置，实现农村和农民的资产增值”。
未来一段时期，城市购买力将以更高频次和更大规模集聚到乡村门口，但乡村能不能承接得好、接得住，城市购买力所需要的空间诉求能否获得合法的权利表达是关键。然而，我们在成都、清远、鹰潭等地的调查中发现，集体土地办证存在种种困难，严重制约了城市购买力在乡村落地。
通过梳理成都市多年来参与乡村建设的企业的办证情况发现，在成都市青白江区办理集体建设用地入市主要有三个关键阶段：
一是建设用地指标的落地阶段，总共需要完成编制城镇建新区变更方案、征求部门意见以及成都市规自局审查批复等10个步骤，理想情况下至少需要161天；
二是初始登记阶段，总共需要完成收集并注销原产权证以及新的权籍调查等19个步骤，至少需要208天；
三是挂牌流转阶段，总共需要完成确定出让方案、上会审查、挂牌流转以及变更登记等22个步骤，至少需要178天。
三项加起来，需要547天，即使最快的情况（扣除可并行办理的步骤）也需要497天。这还仅仅只是理论办证时间。由于实施过程中政府、企业、村集体对相关权益和办理流程常常出现认识不统一情况，导致项目一拖就是七八年，投资迟迟无法收回。
不办证的理由五花八门，而且不是一次公开说清楚，市场主体、村集体和群众对此烦不胜烦。
据了解，西部某地的政府部门在办理宅基地腾退原址确权登记过程中，就曾经先后以确权范围与村庄规划套合不一致、第二次国土调查数据需要套合第一次国土调查数据、区划调整合并了村庄、村民小组合并造成权利人与之前申请的权利人不一致、因申请和确权登记决议时间太长需要重新签字、村民小组合并的正式批复文件没有下达等等理由，一直不给村集体和投资主体办理确权登记手续。
更令人不解的是，当村集体和投资主体通过补充相关的承诺、说明，并多次沟通协调，初步解决了上述问题以后，政府部门却又重新提出需要核实第三次国土调查数据的问题。而且，如果采取三调而不是二调的数据，现有集体建设用地当中的部分资源将从政府主管部门的台帐系统中永久地灭失，由此势必给村集体、农民造成巨大损失，并严重冲击投资主体的正常商业运作。迟迟办不了证，群众和企业当然痛苦，但又必须默默忍受，大家为此耗费了大量时间精力。有的甚至喜欢上了“做政府的思想工作”、痴迷上了“跟政府部门吵架”。
据市场主体和部分村干部反应，在集体土地入市项目实施过程中，经常遇到主政官员更换、某项政策倒退和反复、“三农专家”理论批判、粗心记者不负责任的新闻报导等突发因素。这些因素，虽然与办证的具体业务并不直接相关，但却造成各方对集体土地收益分配、商铺产权归属等问题方面的认识混乱，进而使办证流程被严重拖延，最后甚至有可能完全办不下证。
三、办证难限制了内需中的农村供给
市场系统的运转，需要一系列以合法强制力为支撑的制度约束，脱离了这类约束，人们在竞争资源时就会偏离“出价”的规则，转而采取“出嘴”、“出拳”、“走关系”甚至“出命”来维护和获取利益。办证属于典型的政府行为，是公权力发挥作用的重要领域，其主要目的是把对稀缺资源的竞争引向“价高者得”。
（一）产权界定是市场正常运转的基石，办证难传递了合法强制力配置偏误的信号。
为什么集体土地证只能由政府颁发？因为政府颁发的产权证才是“硬通货”，背后有合法强制力的支撑，效力更大，公信力更强。通俗一点看，政府颁发的“大本本”与村集体或企业颁发的“小本本”相比，大本本更容易取得陌生人、企业和银行主体的信任，省去了“证明这个东西是我的”交易费用；节省了这个交易费用，集体土地就能在更大范围内方便地转让、转让再转让，也才可能把未来的收益提前支用。理论一点说，因为合法强制力可以在“不经过权利人同意的前提下增加成本”，具备合法强制力认可的权利一旦被侵害，被侵害人可以借助合法强制力向侵害人施加高昂的成本。从这个意义上说，办证的难易，体现了政府（包括中央政府和地方政府）对于合法强制力的配置导向，如果政府真的支持市场在资源配置中起决定性作用，就应当把合法强制力配置到支持办证的方向去。反过来，如果集体土地迟迟办不了证，人们会认为，政府并不支持市场在集体土地资源配置当中起决定性作用。
（二）办证难使部分城市需求成为无法落地的“悬空寺”。
办证的效率，体现了一个城市的营商环境。办证越难的地方，营商环境相对就越差。当办证难到一定程度，交易成本超过了收益，为满足城市需求的投资就没法在乡村落地，城市购买力自然就难以释放。在广东清远市清城区新马村，一位来自浙江温州的企业家发现粤港澳湾区一带的小龙虾近年来明显供不应求，决定在1200亩集体土地上投资修建一个小龙虾综合体验项目，但因为清城区没有给新马村建设用地指标，清远市也没有集体建设用地异地调整入市的政策通道，所以这位企业家迟迟不敢投钱开工。看上不错的城市需求，只能悬在空中落不了地。对于已经投资下注的集体建设用地项目，事情的影响更加深远，如果政府一直拖延，企业很容易因为办不了证被拖死。所有吃过亏的企业，会把办证难这一营商环境的信号广泛传播，有经验的企业家自然就不建议身边的企业家朋友前去投资。
（三）办证难把部分城市需求逼入法外世界。
如果供不应求的局面高度紧张，真实需求就不会轻易地萎缩或灭失，还会被“办证难”逼入另一个弱权利状态的法外世界，并由此催生出多种多样的替代性产权。
有的采取“倒爬楼梯”的办法，形成脱离法律文本保护的事实产权。现实中，有的企业为了度过经营难关，利用一份投资或入股协议把尚未取得产权证的集体土地先卖掉了，造成了事实上的交易和流转，然后再慢慢跟政府磨，以图事后追认和办理部分产权证。为什么买家即使在没有证的情况下也敢购买？一则因为价格便宜，二则因为上涨预期明显。但这样做的风险也是显而易见的，如果企业拿到卖地款跑路，责任和风险就会转移给政府、村集体和农民。
有的则逼出了一个“局部合法产权”。比如，在浙江省乐清市，2009年乐清市政府对于本市范围内农业户口之间的农房买卖给予产权登记，并允许其转让和抵押。北京大学周其仁教授在其“权利界定的空间表达——城乡中国的一道难题”提到，“虽然政府规定交易必须在本市农民之间进行，但实际情况是外地购房者也可以成交、过户、转让，只是拿不到政府承认的合法手续，要想合法除非找本地人结婚，或者找本地人代持。”
又比如，在深圳，大量经济活动发生于法外建筑当中，构成了一个更加灵活多样的世界。除了农民私建房以外，深圳市还存在一类“村委统建房”。由于房屋所有权人不能是“非集体成员”的买家，买家只能拿到一份由村委会见证和备案的“交易合同”。这类住房属于村委颁发的产权，村委会实际上部分地承担了村委统建房屋的产权界定和保护职能。
有的则逼出了一个“自用产权”。现实中，不少买家干脆放弃了再次转让的机会，以“合作建房协议”代替产权证。这些买家更多以自用为主，在购买之前就预期不会再转手，所以自愿接受没有产权证的情况。
在成都，买家为了减少因买卖合同被判无法律效力所引发的损失，想出了“组合契约”的办法：比如，一栋价值50万元的农民房，买卖双方在自愿交易的合同中注明实际成交价款为100万元。买家以现金付款的方式支付给卖家50万元（采用现金付款是为了防止卖家利用转账证明违反交易约定）。卖家写一张100万元的收据并签字。如果将来卖家反悔，法院判定交易合同无效。但是，签过字的收据依然是有效的借贷证明，于是买家退还房屋，卖家则按照收据上注明的100万元补偿买家。
大量经济活动被逼到法外世界，带来两方面困难：
一是随着处于法外的经济活动规模日益增大，对政府治理能力构成了严重的挑战。一旦发生难以解决的巨大纠纷和连锁反应，最后还得由政府出面来收拾局面，以减缓社会可能受到的更大破坏和冲击；
二是法外经济活动并没有承担纳税义务，政府减少了公共财政收入，既无法为更多法外经济活动提供服务，也无法为纠纷处理成本提前储备财力。
四、在经验当中提炼合法的权利表达元素
现实世界中，“地基”出了问题，要么把其上的经济活动全部推倒或消灭，要么想办法在不影响经济活动运转的同时，逐步加固底层的制度基础。本文认为，由于集体土地主要以存量盘活为特征、又多以法外经济活动规模较大为实际前提，因而特别需要类似“千斤顶”的政策工具——好比我们在维修汽车时，经常使用的一类安全操作工具。这类工具，绝不能靠在黑板上做逻辑推理推出来，只能从经验当中提炼。好在多年来，不少地方的群众和基层部门已经创造出一些办法，现将这些经验当中富含的启发总结如下。
第一，把经济活动的合法与土地的合法适当区分开来。
实践表明，完全可以在不触动土地空间合法合规性的前提下，把经济活动纳入合法的范畴。主要的实例有：
1、深圳市把违建与利用违建的工商经营活动恰当地区分开来，允许违建场地上的经营者凭一份“经营活动证明”办理工商注册登记；把消防鉴定与土地权属分开来处理，给予满足消防最低要求的“违建”发放消防相关证件；把虚拟空间合法与房产合法区分开，放宽申领网络牌照需要合法房产证明的前置条件。
2、湖北省荆门市将合法的市民权利与不合法的土地权利区分开来，允许购买城中村内的小产权房并长期居住的农业转移人口落户。
第二，采取累进确权税的办法，对于部分超出法定标准的事实产权征收带有确权性质的税。
比如，在《深圳新土改》一书中，深圳市在城市更新过程中曾经提出过一种思路：“只要以土地实物的形式缴纳一定数量的确权税，合法外土地就可以实现确权”“凡纳入更新范围的土地，20%无偿交给政府，而在余下80%的开发面积中，再预留15%作为项目的公共配套用地”。在确权过程中，还可划定一个户均或人均集体住宅和工商业用地的最高适用范围，对于超出基本标准的集体土地，超限越多，“确权税”税率越高。超过最高限的，暂缓受理确权，择机采取局部拆除、高额罚款、平价征用等政策。
第三，创新权利表达方式，容纳暂不符合现行政策但具备现实合理性的权利。
2008—2010年间，四川省成都市曾经做过一次全域范围内的土地确权，其中对于超出国家和省定标准的宅基地的确权方法，即使现在看来也极富启发。北京大学国家发展研究院综合课题组《成都市土地改革试验第二期调研—确权与确权成本研究》（2010年7月）的报告中提到
：“简单来说，成都在宅基地确权的做法是，在宅基地类型外，另外再增设一个'其他建设用地’类型 ，然后用这两个类型的加总面积，作为最终的农户住宅建设用地面积，以此解决普遍存在的农户宅基地面积超过相关规定的问题”。
此外，各地根据实际提出的新型产业用地、点状用地、“白地”等都带有创新权利表达方式的特点，值得各地的政策实践者借鉴。
第四，采取上下结合的办法，交给实践而不是理论，来逐步解决争议依然较大、目前确实办不了证的集体土地产权问题。
一是如佛山市顺德区探索简化历史违法用地处罚手续”。
二是尝试在现有政策流程范围内化繁为简，能解决一步就往前走一步。大幅缩减集体建设用地指标落地、首次登记办证以及挂牌交易阶段的审批程序，取消或简化一些不合理的要件审查（如产业策划规划方案），整合可并行操作的流程，大幅压缩办证时间。
三是借助数字化技术破解集体土地确权的信任难题，贵州湄潭县借助区块链技术开展承包地确权和抵押贷款的做法值得关注。
总之，要通过不断积累集体土地办证的实践经验，把一次性初始确权导入现代财产登记（变更）制度，最后成为权利当事人随时提出、随时就可以得到受理的行政服务的一个常年项目。