城市存量工业用地现状与优化建议

伴随我国城镇化进程的加快，部分地方政府由于片面追求地租收入的最大化，导致城市建设用地形成“摊大饼”的扩张模式。部分地区因缺乏相关产业支撑、公共服务配套不完善等因素，形成了低效利用或闲置的存量土地。与此同时，在国家战略、环境保护政策的引导和管控下，部分工业企业在工业体系转化和产业链升级浪潮中无法顺应时代发展，在激烈的市场竞争中败下阵来，进一步加剧了低效工业用地的形成。为了让闲置和低效工业用地重焕生机，需要建立健全提质增效的土地资源配置机制，盘活工业用地存量挖潜，实现产业的发展与优化。

一、存量工业用地发展现状

工业用地作为产业发展的空间载体，是推动城市工业化与城镇化率提升的重要驱动力量，对我国经济发展有着至关重要的作用。在带动地区经济发展和经济增长目标的驱动下，各地方政府对于工业用地的供应几乎是“有求必应”，导致了我国存量工业用地存在投资强度低、开发强度低、圈地现象严重、土地闲置和低效利用等问题。而其中各类开发区的不断设立与建设，工业开发区的用地数量和规模急剧扩张导致了工业用地低效利用、土地投机、城市空间格局紊乱、环境污染增加等问题。

1、工业用地占比情况

对比我国与国外在城市工业用地与城市面积的比例（图1），可以看出我国城市内部的工业用地占比情况较之国际平均水平来说占比过高。占地面积畸高，相比之下工业用地单位产出却相对较低，说明我国工业用地经营粗放，工业用地集约高效利用是提高我国土地利用率的关键。

图1 工业用地占比的国内外比较︱数据来源：根据参考文献^[1]绘制

根据《中国城市建设统计年鉴》中的相关数据统计显示，工业用地占比高于30％的城市多集中于我国东部地区，以工业型城市为主，规模多为超大及特大城市，而工业用地占比低于15％的城市多集中在我国西部地区。从省域层面来分析工业用地占比情况，可以看出工业用地占比低于15％的地区较多，如山西、青海、宁夏等，呈现出扁平化的低水平集聚特征。进一步可以看出我国在工业用地的开发与布局程度呈现出东部和东北地区明显高于中部和西部地区。

图2 我国地区工业用地占比︱数据来源：《2018中国城市建设统计年鉴》

2、工业用地配置规模

从东部、中部、西部与东北地区四大经济板块整体情况分析，工业用地配置情况中存在着较为明显的规模不经济的现象。2007-2016年间，工业用地配置整体规模占比全国配置总规模情况，东部、中部与东北地区均呈现出下降的趋势，分别由2007年的43.64%、27.00%和10.24%下降至2016年的40.10%、24.10%和4.73%。而在西部地区，工业用地配置规模相对保持增长的态势，由2007年的19.00%增长到了2016年的31.06%。2007-2016年，中部、西部工业用地配置规模持续提升，占全国比重由46.01%增至55.16%。然而，从现有研究中可知，中部、西部地区的土地利用效益相对于东部和东北地区相对较低，尤其在西部地区土地利用效益整体水平较低^[2-3]。在东部地区土地利用效益程度相对较高，但却面临着土地供需不平衡的难题，因此，对于东部地区尤其是长三角、珠三角城市群，在产业发展与产业能效稳定的前提下，可逐步减少工业用地总量，提升工业用地利用效率。结合地方产业发展实际和企业发展诉求，适当调整公共基础设施用地、商业用地结构，保障基础设施建设、公共服务提升和推进乡村振兴的必要用地。

图3 2007-2016年中国四大经济板块工业用地配置规模占全国配置总规模比重︱数据来源：中国土地市场网（http://www.landchina.com）

3、存量工业用地现状

对于低效和存量工业用地的产生，不仅是由于城市在工业发展过程中的产业转型升级与区位向东部转移的结果，也是城市建设从粗放式规划到精明增长下的产物。截至到2017年底，上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕西、广东等7个省（市）在通过全面启动城镇低效用地再开发工作中，共认定城镇低效用地面积41.33万公顷，已完成改造再开发项目1.48万个、面积4.61万公顷，约占认定总面积的11%^[4]。在城镇低效用地再开发工作的地区中，已完成项目的地区主要集中在开展工作较早的广东、浙江和江苏三个地区（表1），在低效用地的确认改造过程中，广东、浙江和江苏的低效用地类型中工矿仓储用地占比较大，面积占比均在50%以上，其中，江苏的工矿仓储用地占比接近75%。可见，我国存量工业用地无论是在数量上还是在面积上都呈现出巨大利用效率的提升空间，存量工业用地的再开发与盘活利用潜力程度巨大。因此，存量工业用地盘活利用对于当前我国在国内大循环经济发展趋势下，为不同层级的产业转型发展与升级提供良好的空间载体。

表1 低效用地再开发开展情况︱资料来源：自然资源部官方网站

4、存量工业用地政策情况

➢ （1）国家层面

自2014年原国土资源部提出“实施建设用地总量控制和减量化战略”以来，城市新增工业，用地受到严格限制。城市发展模式正逐步由增量发展转换至盘活存量土地、提高用地效率上来。自十八大正式提出新型城镇化概念后，提升存量工业用地效率、挖掘存量工业用地潜力已成为一项重要的任务和要求。2013年3月，自然资源部发布《开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》中就明确指出了存量工业用地再利用的必要性和重要性。同年，十八届三中全会强调，健全土地节约集约使用制度，合理供给城市建设用地，提高土地利用效率。随后的中央城镇化工作会议明确提出了建设用地利用“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”的要求。2016年，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确指出，低效用地再开发是新型城镇化建设的重要举措，要求建立城镇低效用地再开发激励机制，坚定和明确了存量工业用地再开发的方向。同年，随着原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》以及《城镇低效用地再开发工作推进方案（2017-2018年）》等文件的出台，对于推进存量工业用地再开发工作提出了一系列激励政策和相关工作要求。2020年3月《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出了要以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用，对于存量工业用地的盘活利用提出了新的思路与方向。

➢ （2）地方层面

国内部分城市已开始尝试通过出台各类地方性相关政策，为盘活存量工业用地提供重要支持。截至2017年底，广东、浙江、江苏等7省（市）共制定出台相关政策文件220份，涵盖了法规、政策、技术标准以及具体操作细则等多个层次，注重总结经验、建章立制，明确具体操作流程和要求，已初步形成了较为完善的政策存量用地优化体系^[5]。以广东省为例，2009年出台的《关于推进“三旧”改造工作促进节约集约用地的若干意见》和《关于“三旧”改造工作实施意见（试行）》，政策重点在违法用地手续完善、协议供地方式激励、土地使用权人补偿激励、集体转国有手续简化等；2011年出台的《关于“三旧”改造实施工作有关事项的通知》聚焦于完善和解决“三旧”改造工作实施过程中的细节问题；2016年出台的《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》，进一步明确了连片改造、审批权限下放、公共用地保障、金融支持、新增建设用地指标奖励等重点政策；2018年4月出台的《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》，进一步深化了“三旧”改造工作实施，对调整完善“三旧”改造地块数据库、加强土地规划保障、明确“三旧”改造申请条件、加快“三旧”用地审批、规范“三旧”改造供地、加强“三旧”改造实施监管等6大项、20条细则进行了完善。2019年《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》中明确全面推进土地供给侧结构性改革，优化“三旧”改造市场化运作机制，加快推动“三旧”改造取得突破性进展，促进高质量发展^[6]。各地政策体系也在不断探索中趋于完善，在推动存量用地尤其是低效存量的工业用地发展方面，不断完善政策体系与制度创新。

表2 广东、浙江、江苏城镇低效用地再开发工作政策梳理（部分）

二、存量工业用地形成原因

集约节约利用程度低。工业用地的集约节约程度不足、土地利用效率低下不仅使得城市空间结构布局的失衡，还为城市发展过程中带来了城市经济发展缓慢、自然资源污染、城市交通拥堵、人口流失等问题，严重制约着工业化和城镇化的可持续发展。

市场化再配置程度不足。由于不同区域在经济发展水平上的差异性、地区产业发展多样、功能区布局分工不同、经济社会发展水平相对较低，各方面的用地需求不及东部沿海地区强烈，工业用地市场化再配置程度较低。

工业用地数据信息缺乏。在工业用地管理过程中，相关部门对于工业用地的管理存在缺乏相关数据、资料与信息的问题，具体体现在对于土地的交易信息采集、收集、用地发展等方面不健全，工业用地数据库数据资料信息不全面、不完善。

监管机制不健全。在土地因不同原因需要进行转让、抵押或出租时，监管部门对于不同阶段和不同情况下也有所差异。工业用地从开发到经营全流程中涉及监管主体及部门较多，且各监管主体之间联动监管机制不健全，缺乏全面的监管、审查机制。

图片来源：网络

三、存量工业用地优化建议

1、加强存量工业用地认定

深入完善低效与存量工业用地的认定机制、建立数据库、引入专家法律机构，加大存量工业用地的盘查与处置。同时，通过有偿收回、整治倒逼、司法处置、股权收回、政府收储、土地二级市场交易等多种方式实施存量工业用地的处置。

2、完善工业用地政策创新

工业用地政策创新是推动产业转型升级、提高工业用地节约集约利用水平、落实供给侧结构性改革的重要路径^[7]。可根据地方发展情况，探索建立和完善符合地方发展情况、企业发展规律、产业生命周期和发展方向的工业用地制度政策。优先保障战略性新兴产业、先进制造业等重大项目用地，保障新产业、新技术、新业态、创新型用地等重大项目用地。

3、优化工业用地转型路径

工业用地转型意为利用公共或私人的资金对工业用地进行实体的修复再利用，并提高用地及周边的环境质量，减少资源浪费。工业用地转型的内涵和外延非常广泛，并不局限于改造^[8]。为鼓励市场主体参与改造，政府可给予适当的政策帮扶与政策激励，探索土地混合使用和建筑复合利用的新模式，如存量工业用地转型开发为综合用地，集工业、仓储、研发、商办等功能为一体。

表3 工业用地转型路径方式（部分）︱资料来源：基于园区在线资料整理[9]

4、推动工业用地市场化建设与资源配置

与国际成熟的工业用地市场相比，我国工业用地市场化发展仍处于初级阶段。过去很长一段时间内，工业用地市场都不是一个完整发展市场化体系。完善我国在工业用地市场化建设，有利于提升土地要素的高效利用，有利于引导各类要素协同向先进生产力集聚。在当下经济增长和财政收入因疫情而大幅受挫的背景下，土地要素市场化改革，需要根据各地区工业产业具体情况，施行差异化的工业用地市场发展政策。

5、以大数据推动工业用地精细化管理

通过探索工业用地精细化管理，实现精明增长，由重规模、数量向重效益、质量转变，作为实现工业用地高质量利用的重要途径。在基于工业用地管理的现实需求上，利用大数据技术及时勾画工业用地全貌，进而科学定策、精准施策、合理引导产业结构调整和空间布局，对于推动工业用地精细化管理提供以数据为主要表征的现实支撑。

6、构建工业用地全生命周期管理

工业用地全生命周期管理，是指以提高土地利用质量和效益为目的，对工业用地实施全过程监管。通过建立产业准入，“亩产效益”评价、土地使用权退出等机制，将项目建设投入、产出、节能、环保等经济、社会、环境各要素纳入综合监管，实现工业用地管理的系统化、精准化、动态化^[10]。通过将新增供应的工业用地纳入全生命周期管理，以土地出让合同为平台，对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和实时监管。

国地科技基于工业用地精细化管理的现实需求，在多源大数据体系建设、标准规范体系建设、指标模型体系建设的基础上，面向工业企业—用地—绩效管理需求，充分结合工业用地绩效评价机制，搭建工业企业—用地—绩效大数据平台建设，实现工业企业用地一张图、工业用地绩效一本账和工业空间治理一平台，助力地方工业用地全周期管理，为工业用地提质增效、工业产业空间优化和工业经济高质量发展提供技术支撑。

参考文献：

[1]数据来源：曾鹏,李晋轩.存量工业用地更新与政策演进的时空响应研究——以天津市中心城区为例[J].城市规划,2020,44(04):43-52+105.

数据来源：《2018中国城市建设统计年鉴》

[2]刘守英,王志锋,张维凡,熊雪锋.“以地谋发展”模式的衰竭——基于门槛回归模型的实证研究[J].管理世界,2020,36(06):80-92+119+246.

[3]魏后凯,王颂吉.中国“过度去工业化”现象剖析与理论反思[J].中国工业经济,2019(01):5-22.

[4]中华人民共和国中央人民政府.自然资源部关于城镇低效用地再开发工作推进情况的通报[EB/OL].

（2018-11-07）[2019-07-22].http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/07/content_5338074.htm

[5]中华人民共和国中央人民政府.自然资源部关于城镇低效用地再开发工作推进情况的通报[EB/OL].

（2018-11-07）.http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/07/content_5338074.htm

[6]王磊,王然,姚舜,贺燕子,李远和.城镇低效用地再开发政策探析——基于高质量发展要求的思考[J].中国国土资源经济,2019,32(11):20-24.

[7]杨俊,黄贤金,孟浩,张竞珂.基于企业生命周期的工业用地政策创新——以南通市为例[J].土地经济研究,2018(01):80-94.

[8]富一凝.中心城工业用地转型路径研究——以上海虹口区为例[A].中国城市规划学会.

[9]城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集（06城市设计与详细规划）[C].中国城市规划学会:中国城市规划学会,2014:13.https://www.sohu.com/a/412868421_120798944?_trans_=000014_bdss_dkgyxqsP3p:CP=

[10]济南市人民政府.济南市人民政府办公厅关于印发济南市工业用地全生命周期管理办法的通知[EB/OL].（2020-08-10）.

http://www.jinan.gov.cn/art/2020/8/10/art_2610_4562814.html?xxgkhide=1

部门简介：

国地研究院以自然资源管理改革、生态保护修复、土地政策和国土空间规划体制机制为主要研究方向，为政府及自然资源、农业农村、发改部门等提供具有前瞻性和可操作性的政策建议。

责任编辑：林冬娜、邓小云

文章作者：罗培升