矿业权投资法律风险解析（下）——以竞买挂牌出让的建筑用砂岩矿采矿权项目为例
作者：
高丽春 汤宏伟 孙世奇
导言：
上篇我们归纳了“不可预计风险”的由来，“采矿权人取得采矿许可证后，对于工程建设、矿山开采等所涉的土地管理、环境保护、安全生产等法律规定应当经过批准或者履行其他手续的，还应依法办理相关的行政审批、许可等”，整体提示了法律风险可能存在的环节，投资人在竞买挂牌出让的矿业权之前应进行的五项工作。本系列的中篇重点探讨了“矿业权挂牌出让项目的采矿用地”及“配套设施建设”问题。
在下篇中，我们将对“矿区开采、治理与修复”“场界噪声超标”“绿色矿山建设方案”“矿成品销售”“矿山地质环境恢复工程”“征地拆迁及项目实施过程中的扰民、民扰”和“法治化营商环境保障”问题进行探讨。
八、矿区开采、治理与修复
在“绿水青山就是金山银山”的国家环保大政方针下，矿山开采必须严格执行“边开采、边治理、边修复”，已经成为矿山生态修复的普遍要求，故出让人通常要求在矿业生产期间接受矿山生态修复的阶段性验收，否则出让人有权要求矿山停产整顿，并列入矿业权人勘查开采信息异常名录。同时，矿业权挂牌出让项目在开采、治理与修复环节，投资人宜重点关注以下方面的法律风险：
（一）超越矿区范围开采矿产资源
根据《矿产资源法》第四十条[1]和《矿产资源法实施细则》第四十二条[2]，超越批准的矿区范围采矿的，行政机关有权责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，对于拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。
依据《刑法》第三百四十三条[3]的规定，违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的；违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，均可构成非法采矿罪。根据本条规定，非法采矿包括四种情形：（1）无证采矿的行为；（2）擅自在未批准矿区采矿的行为；（3）擅自开采保护矿种；（4）“越界采矿”的行为。依据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》（2008.06.25生效）第六十八条和《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）的补充规定》（2017.04.27生效）第十一条的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，或者擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在10万元至30万元以上的；（二）在国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区采矿，开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，或者在禁采区、禁采期内采矿，开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在5万元至15万元以上的；（三）二年内曾因非法采矿受过两次以上行政处罚，又实施非法采矿行为的；（四）造成生态环境严重损害的；（五）其他情节严重的情形。此外，超越采矿许可证规定的矿区范围开采矿产资源、未按采矿许可证规定的矿种开采矿产资源的（共生、伴生矿种除外）的，属于未取得采矿许可证擅自采矿，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的价值数额在五万至十万元以上的，构成《刑法》第三百四十三条[4]规定的非法采矿罪，应予立案追诉。
据笔者了解，部分国企甚至央企在特殊历史背景下亦存在较多的非法采矿情形，一旦被立案追究，极大可能会因单位犯罪而被追缴高额的罚金，直接负责的主管人员（例如法定代表人）甚至可能被追究相应的刑事责任。
（二）不遵守开采设计、开发利用方案开采行为
根据《刑法》第三百四十三条第二款，违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。
根据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》，前述“采取破坏性的开采方法开采矿产资源”，是指行为人违反地质矿产主管部门审查批准的矿产资源开发利用方案开采矿产资源，并造成矿产资源严重破坏的行为。破坏性的开采方法以及造成矿产资源严重破坏的价值数额，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论，经查证属实后予以认定。
笔者认为，投资人在矿区开采、治理与修复过程中应当遵守《矿产资源法》《安全生产法》等法律法规，不超越批准的矿区范围进行开采活动，严格遵守矿山开采设计或矿产资源开发利用方案，不采用破坏性方法超规模开采。
（三）未按照规定堆存、运输砂石骨料
根据《固体废物污染环境防治法》（2020修订）第一百一十条[5]、《大气污染防治法》（2018修正）第四十八条[6]、第七十条[7]，未按照规定堆存砂石骨料、未按照规定运输砂石骨料，由此引发固体废物污染或大气污染可能导致被行政处罚。除上述《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》以外，其他涉及环境保护相关的法律包括《环境噪声污染防治法》《水污染防治法》《环境保护法》《环境影响评价法》等。
（四）场界噪声超标
《环境噪声污染防治法》第二十五条[8]，产生环境噪声污染的工业企业，应当采取有效措施，减轻噪声对周围生活环境的影响。根据《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008），厂界环境噪声排放限值根据厂界外声环境功能区类别分别为：〇类，昼间50db，夜间40db；I类，昼间55db，夜间45db；Ⅱ类，昼间60db，夜间50db；Ⅲ类，昼间65db，夜间55db；Ⅳ类，昼间70db，夜间55db。其中I类标准适用于以居住、文教机关为主的区域，Ⅱ类标准适用于居住、商业、工业混杂区及商业中心区，Ⅲ类标准适用于工业区，Ⅳ类标准适用于交通干线道路两侧区域。
笔者认为，矿业权挂牌出让项目选址应尽量避开城市、村镇、商业等居住区域，并根据厂界外声环境功能区类别及其对应噪声排放限值，针对性地采取有效措施以减轻噪声对周围生活环境的影响。生态环境主管部门或者其他依法行使环境噪声监督管理权的部门、机构，可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款，甚至责令停业、搬迁或关闭。受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危害；造成损失的，依法赔偿损失[9]。
九、绿色矿山建设
有些矿业权出让公告要求：竞得人应按照国家、自治区、市关于绿色矿山建设标准及要求进行规划、设计、建设和运营管理，必须编制《绿色矿山建设方案》报自然资源局审核，并按批准的方案建设和开采。矿山自取得采矿许可证之日起2年内必须完成绿色矿山标准化建设，并通过验收，投资人受让矿业权挂牌出让项目的，需编制绿色矿山建设方案并报自然资源局审核。
2018年10月1日，自然资源部发布《砂石行业绿色矿山建设规范》（DZ/T 0316-2018），对于矿产资源开发全过程中实施科学有序开采，矿区及周边生态环境扰动控制在可控范围内，实现矿区环境生态化、开采方式科学化、资源利用高效化、管理信息数字化和矿区社区和谐化等内容提出了相应的要求。随后各省相继发布了《绿色矿山建设管理办法》，一般将绿色矿山分为省级绿色矿山和市级绿色矿山两个层级，并规定没有地方标准的执行绿色矿山建设行业标准，市级绿色矿山建设可参照省级绿色矿山建设标准执行。
笔者建议，投资人在竞买矿业权挂牌出让项目时应当充分考虑绿色矿山建设方案编制以及建设、开采相关商务测算与经济成本。
十、矿成品销售
有些矿业权出让公告要求：为支持地区经济建设，延长产业链，增加矿产品附加值，竞得人必须就地建设骨料生产线、机制砂生产线，开采的原矿石就地深加工为建筑用骨料、机制砂等矿成品后销售；矿成品优先在辖区范围内销售，保障辖城区工程建设和新型建材园区的原材料供应的前提下，方可对外售。
该要求中的“矿成品优先在辖区范围销售”存在歧义，应是指在同等价格条件下优先在辖区范围销售，而不应限制投资人的自主定价权，或者妨害矿成品在不同地区之间的自由流通。部分区域的采矿权出让人甚至直接在出让公告中规定“矿产品必须用于市内的工程建设，不得外运”。若投资人遇到此等要求，应在竞买前要求出让人对其公告的有关内容予以说明或者澄清。同时，建议投资人提前了解当时市场容量、矿业开采是否有序，以及同类矿成品的现有及未来可能出现的行业竞争情况，尤其是在当地及周边有无大规模同类矿山的挂牌出让计划。
十一、矿山地质环境恢复工程
有些地方的地质环境保护条例及相关管理办法规定，采矿权人应当向县级以上人民政府国土资源行政主管部门缴纳矿山生态环境恢复保证金，县级以上人民政府国土资源行政主管部门在采矿权人履行治理义务，并组织专家验收合格后，应当及时将保证金及其利息退还采矿权人。采矿权人应当边生产边恢复，采矿权人按矿山地质环境保护与恢复治理方案完成的每一期治理工程或每一个单项工程后，都可以向负责缴纳核定保证金工作的国土资源管理部门书面提出验收申请。国土资源管理部门应当自收到申请之日起20个工作日内，会同同级财政、环保部门组织有关专家完成验收工作。
例如，广西《矿山地质环境治理恢复要求与验收规范》（DB 45/T 701-2010）规定，采矿权人按照广西自然资源厅或自然资源部批准的矿山地质环境保护与土地复垦方案或矿山地质环境保护与恢复治理方案完成治理工程后，经市级自然资源局初步验收合格，可向自然资源厅申请最终验收，最终验收合格的，自然资源厅出具验收合格文件。验收步骤为：（一）自检：采矿权人在完成治理恢复工程后，由采矿权人组织矿山地质环境治理恢复工程参建单位进行自检；（二）初步验收：自检合格后向当地市自然资源局申请初步验收；（三）竣工验收：初步验收合格后采矿权人向自然资源厅提出竣工验收申请，由自然资源厅和财政厅、生态环境厅共同组织专家进行实地验收；（四）工程验收质量评定按照《矿山地质环境治理恢复要求与验收规范》执行；（五）停办、关闭或者闭坑矿山要在关闭前完成矿山地质环境治理工作，恢复治理工程经验收合格的，自然资源厅出具《矿山地质环境治理工程验收合格通知书》；（六）验收不合格的，负责缴纳核定工作的自然资源管理部门应当责令采矿权人限期治理。
故，投资人应提前调查了解矿业权出让项目的矿山地质环境恢复工程的技术难度并测算其可能增加的经济成本，并评估与之相关的政策障碍，必要时通过当地政府提出进一步的保障措施规避有关的责任和风险。
十二、关于征地拆迁及项目实施过程中的扰民、民扰
矿业权挂牌出让项目必然涉及投资人与当地村、小组及村民的沟通、协商，签订土地有偿使用相关协议，以及就地上附着物、交通、电力、水利等生产生活设施的使用和补偿签订协议。建议投资人提前调查了解，矿业权项目区域内的地上建筑物、构筑物、附着物、管线、墓地、林场、养殖鱼塘等拟征地拆迁的范围和内容及相应的权利主体，并充分测算可能发生的征地拆迁成本。尤其应重点关注矿区范围有无特殊的名贵树种、珍稀动植物等可能导致征拆成本大幅提高及或无法正常生产经营的情况。
需要格外考虑的是，由于矿山采掘一般会涉及到周边居民的切身利益，可能改变当地村民的居住环境、自然风光等，并且，当地村委会定期换届选举，若地方村委、村小组及村民的意志发生变化，其所签订的相关协议稳定性将受到影响，故，建议投资人提前关注、锁定在建设及生产经营过程中可能存在的此类风险，必要时适当提高相关协议缔约主体的广泛性和代表性。
十三、法治化营商环境保障
矿业权挂牌出让项目的顺利实施在很大程度上依赖于当地政府或主管部门能否提供政策保障、审批手续以及周边关系协调等的支持，主要包括：（1）办理采矿权登记的前置审批及开采所需的要件；（2）办理林业、工商、生态、水利、公安、应急、交通等有关部门相关证照及所需的各项资料；（3）矿业开采环境的维护，协助投资人解决与周边村民、工矿企业可能出现的矛盾，协调解决采矿权矿区范围内的土地、山林、道路以及地上附着物（含房屋、果、竹、木、坟墓、管线等）以及交通、电力、水利等生产生活设施的使用和补偿相关争议等。
笔者认为，重大投资项目的投资人宜与当地政府建立必要的工作协调机制，由当地政府明确支持、协助的途径和方式，优先达成矿业权开采的合作共赢的经营模式。同时，出让人亦有义务为矿业权投资人提供必要的合规渠道、透明化的审批路径和优良的法治化的营商环境，为各方共赢奠定基础。
[注]
[1]《矿产资源法》第四十条：超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。
[2]《矿产资源法实施细则》第四十二条：依照《矿产资源法》第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定处以罚款的，分别按照下列规定执行：（一）未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，处以违法所得５０％以下的罚款；（二）超越批准的矿区范围采矿的，处以违法所得３０％以下的罚款；（三）买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，买卖、出租采矿权的，对卖方、出租方、出让方处以违法所得一倍以下的罚款；（四）非法用采矿权作抵押的，处以５０００元以下的罚款；（五）违反规定收购和销售国家规定统一收购的矿产品的，处以违法所得一倍以下的罚款；（六）采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处以相当于矿产资源损失价值５０％以下的罚款。
[3]《刑法》第三百四十三条：违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。
本罪指违反规定，未取得采矿许可证擅自采矿，进入国家规划矿区、对具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止，造成矿产资源破坏的行为。
[4]《刑法》（2020修正）第三百四十三条：【非法采矿罪】违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
【破坏性采矿罪】违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。
[5]《固体废物污染环境防治法》（2020修订）第一百一十条：尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后，未按照国家有关环境保护规定进行封场的，由生态环境主管部门责令改正，处二十万元以上一百万元以下的罚款。
[6]《大气污染防治法》（2018修正）第四十八条：钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放。
工业生产企业应当采取密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，减少内部物料的堆存、传输、装卸等环节产生的粉尘和气态污染物的排放。
[7]《大气污染防治法》（2018修正）第七十条：运输煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰浆等散装、流体物料的车辆应当采取密闭或者其他措施防止物料遗撒造成扬尘污染，并按照规定路线行驶。
装卸物料应当采取密闭或者喷淋等方式防治扬尘污染。
城市人民政府应当加强道路、广场、停车场和其他公共场所的清扫保洁管理，推行清洁动力机械化清扫等低尘作业方式，防治扬尘污染。
[8]《环境噪声污染防治法》（2018修正）第二十五条：产生环境噪声污染的工业企业，应当采取有效措施，减轻噪声对周围生活环境的影响。
[9]《环境噪声污染防治法》第六十一条：受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危害；造成损失的，依法赔偿损失。
赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由生态环境主管部门或者其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。