区域养老服务设施布局专项规划 ——“9073（9064）”养老格局中的“社区养老为依托”
人口老龄化是指由于人口生育率降低、人均寿命延长所导致的总人口中老年人口比例增长的动态过程，社会人口结构由此呈现老年状态，进入老龄化社会。我国自1999年步入老龄化社会以来，由于老龄人口基数大、增速快，现阶段我国老龄化趋势日益严重。据国家统计局最新统计数据显示，截至2019年底，我国60周岁及以上老年人口已达2.5388 亿人，约占总人口的18.1%。依据欧英明德管理咨询集团和中国养老研究院跟踪研究，我国康养产业发展分为三个阶段，第一个阶段（2013-2022年）为起步阶段，第二个阶段（2023-2032年）高速发展阶段，第三个阶段（2033-2050年）为稳定发展阶段，老年人口接近4.87亿。
人口老龄化是社会主体结构转型的重要性标志，也是人类社会发展的必然产物。由于我国的人口老龄化超前于社会发展现代化，呈现“未富先老”“未备先老”的特征，且伴随着规模巨大化、发展速度迅速、地区差异显著、城乡不均衡等问题，这对我国未来的养老事业提出严峻挑战。但就目前来看，现有涉老政策法规在系统性、协调性、针对性e和可操作性上还有待加强；尤其是我国养老服务体系尚未完善，养老服务及相应设施产品水平较低、有效供给不足，市场供需矛盾突出，人才队伍短缺；现有老龄工作机制较为薄弱，社会参与不充分等等。面对老龄社会条件下人们的观念、生存和发展方式的深刻变革，如何应对这些变化过程中出现的各种矛盾和问题，对于我国现阶段养老服务发展提出新的需求。
为积极应对老龄化趋势，国家在过去的《中国老龄事业“十三五”规划》中，提出建设以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的多层次养老服务体系，并鼓励建立“9073（9064）”养老格局。由于我国人口老龄化伴随着高龄化、空巢化等特征，未来社区对机构养老设施的需求会明显增强。目前专业养老机构受到土地价格、建设成本等因素影响，呈现出“郊区化”的分布趋势。由于远离地缘、亲缘且伴随有规模超大化、服务内容简单雷同化等问题，这些机构在现有养老床位严重不足的现状下却仍然存在着较高的床位空置率。这反映出老年人实际更倾向于氛围熟悉的原居安老模式，即在家庭与社区中养老。20 世纪后半叶以来，以欧洲、日本为代表的发达国家在进行了一段时间的探索以后，其养老模式都不约而同的经历了从“机构养老”到“居家养老”的逐步转变。随着我国老龄化带来的人口结构变动与社会观念转变，现代家庭结构逐渐呈现小型化、核心化、少子化等特点，近年来“8421”家庭及独居老人的比例不断上涨，家庭照护功能的日益弱化，传统的家庭养老模式受到冲击，使得来自社区的养老服务变得尤为重要。随着现代社会生产力水平的发展，养老模式已逐渐从传统社会家庭代际利益转变为现代的社会代际利益，使得构建社会养老保障体系成为可能。
社区养老模式作为养老服务体系中的重要组成部分，其与另外两种养老模式存在“上下游”延伸的关系。一方面可衔接并部分承担机构养老的功能，向社区提供具有专业护理功能的机构以及一定比例的适老化住宅，有效解决专业机构脱离原居环境的问题；另一方面又可为居家养老提供及时便利的服务，在提供“养老服务”同时补充“为老服务”的内容，比如老年人特别需要的助餐服务、信息服务、维修服务、日间照料等内容。社区养老服务以其“上下游”延伸作用，逐渐成为一条介于居家养老和机构养老之间的纽带。
养老服务设施作为社区养老服务得以顺利开展的空间物质载体，依托其特有的社区空间网络，使其中的老人、家属、政府部门、社会志愿者等诸多要素之间产生有机运转，为老人在居家范围内提供涵盖专业医护、生活照料、精神娱慰等一系列及时而持续的社会服务。其良性发展对于养老服务的落实有着重要意义，建立全面、高效、可持续发展的养老服务设施体系对于我国老龄事业的发展有着积极的推动作用。然而养老服务设施在现阶段的配建过程中却存在着一定问题。从供给内容角度，由于养老服务设施具有多重属性，导致设施规范缺乏一致的指导思想，各个地区的标准对于养老服务设施的名称、应配置的项目与建设标准均做出了不同的要求，标准繁杂不清且缺少协调，导致设施名称与内容相互矛盾，多种规范体系难以兼容。
从供给能力角度，若干年来我国社区养老服务设施的配建普遍依靠房地产开发制度下的住区公共设施配套，采取“谁开发、谁配套”的原则。由于没有用地规模、位置等方面的规划控制，养老设施被随意“安插”的现象比比皆是。且房地产采取分块、分期的开放方式，开发单元规模大小、时序不一，易造成养老服务设施规模小、总体分布零散、运营效率底下甚至名存实亡等问题。由此导致养老服设施配建分散化，使其难以被集中管理使用。从供给质量角度，缺乏专业化的养老服务人员已经成为制约医养类养老服务设施发展的瓶颈，数据显示，我国目前有4000万失能老人，对养老护理员需求是600万人，但目前实际从业人员只有30多万，全国护理员职业持证人数仅为5万人左右，存在巨大缺口。目前养老机构中的服务人员中多为非专业人士或只接受过短暂培训上岗的人，且数量远远不足，仅能满足简单的生活照护，无法满足深度医疗护理需求。随着老龄人口高龄化的趋势，人口预期寿命还有继续增长的空间，需要长期照护的老年群体也将不断增加，届时由谁来照顾老人成为亟需迫切回答的问题。为此，联合人力资源社会保障等部门制定《关于实施康养职业技能培训计划的通知》（人社部发〔2020〕73号），要求各地民政部门做好养老院院长和专兼职老年社会工作者培养培训工作，将培训任务分解到了各地。需要说明的是，这一万名院长，十万名老年社会工作者的培训任务仅仅是民政部和人力资源社会保障部组织开展的，不包括各地自行组织开展的相关培训。
上述问题的解决，需从以人为本的角度出发，重新思考对设施资源的合理规划。公共服务设施“以人为本”的规划导向，顾名思义就是主张以人为出发点和中心点，来进行公共服务设施配置优化。生活圈理论在公共服务设施规划领域中始终坚持“以人为本”的规划导向，其通过分析居民日常行为活动与公共服务设施在生活空间中的互动，来刻画地域空间资源配置、设施供给与居民需求三者间的动态关系。其规划实质是在一定圈域内实现人口与资源的均衡配置，从居民“行为-需求”角度出发，利用生活圈理念形成资源设施供给“推力”，从而实现“自下而上”的规划时空间秩序。使城市发展逐渐从大尺度的宏观叙述转向小尺度的空间调整，摆脱将居民视为均质化服务对象的规划理念，注重了解不同类型群体的多元化需求。在城市规划角度，生活圈已经成为构建以人为本划分城市空间、均衡资源配置与公平设施供给的重要工具，对于促进区域均衡发展、提升国民生活品质有着重要规划意义。