【国家治理】运动式治理与农村发展：重估东亚模式 | 国政学人
作品简介
作者：Kristen E. Looney, 乔治城大学政府系助理教授；研究方向为东亚研究和农村发展与治理问题。
编译：赖永祯 （国政学人编译员，芝加哥大学）
来源：Looney, K.E., (2021), “Mobilization Campaigns and Rural Development: The East Asian Model Reconsidered”, World Politics, Volume 73, Issue 2, April 2021, pp. 205-242,
DOI: https://doi.org/10.1017/S0043887120000258.
归档：《国际关系前沿》2021年第8期，总第35期
文章导读
01
自从20世纪80年代以来，学界关于东亚经济成就的讨论多聚焦于其“发展型国家”（developmental states）治理模式的崛起。根据这一理论，政府在经济发展中发挥着协调工业政策的作用，而这些工业政策则由高度专业化的官僚系统所制定，并由具有“威权”色彩的政府部门所执行。然而，有关“发展型国家”的文献却忽视了东亚地区经济发展中与农村政策与发展相关的议题，或者仅将东亚的农业农村问题视为工业发展低价劳动力和粮食资源等“比较优势”的来源。而这一类论述的重点，在于假定农业部门在本质上是属于工业发展附属部门的落后产业，而工业发展自然会通过“涓滴效应”反哺农业发展。
但是，作者认为以上关于农业问题的论述存在两个主要问题。首先，东亚地区的工业发展并未导致所谓涓滴效应的出现，相反在一段时间内使得农村地区长期发展前景丧失，并引发了严峻的城乡贫富分化现象；其次，这一论述并未解释东亚地区的政府在工业化发展深化的进程中如何应对“农业转型”（agricultural adjustment）问题（即农村部门的效能与规模均处于下降趋势）。作者通过对农村政策的观察比较发现了一个有趣的现象，就是东亚地区的政府都不约而同地采取了群众动员方式（mass mobilization campaigns，“运动式治理”）来推行农村发展政策，而且这些政策都开始于工业化发展后期阶段。同时，作者认为东亚国家在推行农业现代化运动源自于三个方面的影响：革命政治的话语和行为模式传统塑造了经济现代化时期的政策实践；政府对农村社会采取民众主义的态度以解决农民的不满并在农村建立及巩固其政治基础；东亚国家之间存在政策借鉴（policy borrowing）的过程，塑造了所谓“东亚模式”的共同特征。而这些特征则挑战了国家主导下市场化和工业化的“东亚模式”这一传统认知。
02
既有关于东亚农村发展问题的研究侧重关注农村的初始经济状态、土地改革和制度建设等问题，而较少关注国家主导下的动员（state-sponsored campaigns）在保护与发展农村中的作用。在工业化发展进程中，农民往往长期饱受东亚国家对农村“剥夺性政策”之苦，直到后来由国家重新解决其给农民造成的困境。
可以肯定的是，东亚地区的初始制度条件促进了农业生产的大规模增长。作者列举了日本、韩国和台湾地区在二战后的发展进程，认为私有土地产权、技术官僚推动的充分的促进措施、农会组织的发展以及政府对主粮生产的控制都推动了小农经济下农业的发展。而中国大陆自1978年以后的农业经济发展也得益于家庭联产承包责任制的推行和国家鼓励私营经济发展的制度改革的影响。但是，“初始制度”的影响并非一定对农业发展起到了积极作用，而土地改革或“去集体化”对农村经济的积极作用也往往被夸大。对于战后经济腾飞的东亚社会而言，尽管土地改革措施使大部分佃农成为土地的所有者，并在短期内促进了农业生产的积极性；但是长期而言，对农民细分土地使得农业局限于小农模式，并限制了农业机械化和农产品规模经济的发展，且促使大部分家庭寻求非农收入。作者认为，改革开放后的中国在实施土地承包制后也存在类似现象。此外，改革导致农村地区的收入增长很大程度上源自于非农收入的增加，这事实上反映了城乡分化的出现。
此外，东亚政府的农业发展政策存在服务于“城市偏向”（urban bias）的特征，农业成为政府推动工业增长提供剩余的产业基础。作者以日本为例，在19世纪70至90年代，农业为日本提供了91%的直接税来源，但日本政府对农业的补助仅占政府补助资金的2%。韩国和台湾地区在二战后的情况则类似，即通过对美国进口农产品或依托美国援助的方式压低境内农产品市场价格，以使得消费者和工业部门等群体受益。对于中国而言，20世纪80至90年代中央政府的农业部门的投资比重在总投资比重中偏低，农村道路、学校和医疗等基础设施建设落后于城市，“三农问题”日渐突出。一言以蔽之，东亚地区的农业在经济起飞阶段的政策虽促进了农业生产，但是其工业化进程同时也牺牲了农业的利益。
03
“运动型国家”的兴起
作者认为，为应对现代化发展中期所遇到的农业转型问题，东亚地区的政府都采取了一种科层政治与动员政治相结合的道路，即所谓“国家主导的运动”（state-led campaigns，通过高度的社会动员达成急剧社会转型为目标的政策手段）；在这一语境下，作者将“农村现代化运动”（rural modernization campaigns）定义为通过对科层系统和大众进行高强度动员来达成改造农业社会目标的政策措施。在运动过程中，国家政权通过界定核心任务、派遣工作小组、选拔工作模范和推广宣传等方式，以及通过对科层系统施加压力，使之打破行政常规的方式改革旧有的工作态度和行为来推广政策。二战结束后，日本推行的“农村复兴计划”、韩国的“新村运动”、台湾地区在1955年的“基层民生建设运动”和随后在1965年的“社区发展运动”为此类治理形态的典型；中国在21世纪以来也先后兴起了“新农村建设”以及当前的“乡村振兴战略”。
作者认为从农民与政府关系的角度，他们似乎更多面对的是一个“运动型国家”而非“发展型国家”。农村现代化运动对农民而言损益参半，而政府得以推行运动式治理的根源，反映了在“权威式发展主义”的制度背景下，仍然存在其他非技术官僚政治影响的力量在推动东亚地区的政治经济发展。
1.“革命（反革命）政治”传统影响下的技术官僚
除开技术官僚的作用外，作者认为东亚各类政体形态的政权（包括战后的日本和韩国这类并非经由社会革命建立的国家）都共享一种“革命的（政治）传统”（revolutionary tradition）的。所谓“革命（或“反革命”）的（政治）传统”，指一种受战争环境或以追求根本性“社会改造”的目标（不仅包括社会革命式的目标，也包括那种以“恢复传统文化”或根除社会革命土壤等目标的“社会整顿”）影响下形成的一系列政治策略和实践方式。群众动员就是一种特定的政策行为模式，其基本形态同时存在于东亚地区的左右翼政权中。
2.威权政体下的农村民众主义
与精英政治特征的技术官僚相反，经济腾飞时期东亚地区的政治领导人寻求塑造一种基于个人特质的统治风格，并宣称秉持反精英主义和民族主义的意识形态；在政策上则许诺对贫困阶层进行更广泛的收入再分配，以及动员群众开展基层社区改造。在亨廷顿的现代化理论中，政治领导人的这一选择也是为回应日益加剧的城乡不平等与削弱潜在的农村革命的需要。但是，这一类群众动员下的大众参与议程是受到控制的、在地化的、且具有一定的目标导向。
3.政策借鉴
作者认为，东亚国家与地区在农村发展建设上存在相互借鉴的特征。例如韩国和台湾地区由于拥有同样的殖民统治历史、政权形态和冷战期间相似的地缘政治环境，因而都模仿了日本的农村建设经验；尽管中国和其余东亚国家和地区存在很多差异，但是也在改革初期向日本和东亚新兴经济体寻求引进市场经济制度且能持续维持政治稳定的思路。而在农村振兴问题上，中国在2005年后曾寻求韩国“新村运动”的经验。作者认为，尽管类似的政策实践能够不约而同地实施是依靠观念和制度基础，但是如果政策在相似环境下能够成功实施，那么便说明这项政策便更容易被推广。而东亚国家的政策制定者由于认知上的文化相似性和政策成功经验，产生的“认知捷径”（cognitive shortcuts）也使得政策得以在区域内推行。这种政治文化在东亚地区的政治精英中可以反映为一种对农村的成见，即通过改造农民的行为与恢复群体归属感，从而将农村打造为异于城市现代化的“克服懒散化、个人主义等阻碍发展的文化”的空间。
04
“运动式治理”在东亚农村发展、经济与社会关系改革以及农村的组织形态变迁中扮演着核心地位。尽管这种治理模式对于农业生产与农民收入的影响仅具短期的效果，但是其对于重塑农村环境（农村基础设施、卫生与房屋质量）产生了极其重要而被低估的影响。作者以韩国为例说明，1970年韩国80%的农村房屋使用的是常年更换的稻草屋顶，电力设施农户普及率仅为20%、公路通达率仅为10%、40%的村落尚未通车。而在“新村运动”开展后的1978年，几乎所有的农村房屋都更换为瓦片式屋顶，电力设施普及率提升至98%，村落公路通达率几近百分之百。在台湾地区，较小的治理范围和中央集权的政治体系则促进了官僚对建设运动的管理，而发达的农村基层组织则保证了农民在农村建设运动中能够反映自身的意见。
但是，类似促进农村“运动式治理”成功的重要因素——合理的目标、中央集权的控制与广泛基层参与——并非总是同时出现，这也意味着“运动式治理”的成效具有偶然性。虽然在詹姆斯·斯科特（James Scott）等学者看来，在基于乌托邦式的社会秩序观和“强国家-弱社会”的治理结构下，国家主导的发展计划却往往难以成功；但作者也指出，仅仅关注“失败”的运动式治理往往不利于理解它们为何能够流行于东亚地区的农村建设中。
译者评述
既有的研究多认为，“运动式治理”通过逾越常规行政程序，通过对科层体系内部引入意识形态引导下的非常规的动员、或科层体系之外的组织参与，从而服务于实现特定的政策目标；与基于法律或可预期的规则流程进行治理的科层化治理形态而言，被认为是常规治理方式的反面或“纠偏”形态。而与大多数文献多关注单一国家个案相比较，本文作者拓展了对“运动式治理”的个案关注范围，展现了“运动式治理”在特定时间范围内，为东亚地区不同意识形态的国家和地区所实践的图景。
就本文的内容，作者的研究困惑来自于观察东亚地区在农业农村现代化上选择了一条不同于工业现代化的方式，即与官僚/国家产业规划主导的现代化所不同的农村基层动员模式。而她试图回答的核心问题是：为什么东亚国家或地区在农村现代化中都不约而同地选择了“运动式治理”的模式？因为在同一时期，科层体系内的官僚规划成功推动了东亚地区的工业现代化。对此，作者提供了以下三个解释：社会革命或受社会革命威胁的历史塑造的行为模式的影响；领导人为维护其政治基础而选择支持农民的“反精英主义”意识形态取向；区域内对于成功经验的相互借鉴。同时，作者最后也初步回应了对于“运动式治理”成败的疑问，并认为运动的成败仍受“中央集权与基层参与”多方面的影响，而多主体参与可以避免现代化运动陷入“脱轨”局面。
但是，作者的解释只从“可欲”的角度回答了政治人物愿意选择运动方式推动农村现代化的缘由，而对于“可能”的角度则着墨较少。事实上作者最后在尝试解释运动式治理的“成败”上也引出了一个问题：运动式治理的可行性源自于所谓“强国家”的结构，而作者在解释如何避免“脱轨”现象时，认为强调国家与社会的共同参与才能使这一治理方式产生“好结果”，则回到了“国家-社会”关系平衡的传统路径；然而另一方面作者认为，这一局面难以实现（“positive outcome are highly contingent”）。总体上看，作者虽然试图通过东亚的实践说明运动式治理并非必然导致“坏结果”，但是如何论述东亚区域内较普遍的“好结果”也是值得进一步关注的问题。
词汇整理
认知捷径 cognitive shortcut
发展型国家 developmental state
群众动员 mass mobilization
政策借鉴 policy borrowing
农村现代化运动
rural modernization campaign
责编 | 姚博闻 王嘉许
排版 | 韩柯 臧泽华
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