规范地方举债行为的关键是强化责任追究

5月3日，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六个部门，联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》。《通知》重申，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

注意，这些要求，并不是首次提出，而是重申。也就是说，在此前的相关文件中，已经有过明确，地方政府应当是知道的。那么，为什么还会出现随意负债和变相负债的现象呢？为什么会将PPP等作为变相负债的工具呢？难道地方政府不知道负债可能带来的风险吗？显然不是。

事实上，对地方政府来说，面对规模越来越大、偿还条件越来越差的政府负债，并不是不知道其危害，不知道这样做可能带来的风险。为什么有关方面组织地方债务调查时，地方政府不敢全额上报、不敢露底、不敢把真实情况说出来。原因很简单，就是怕追究责任。反过来，也给了一种提示，那就是如果用责任追究的方式去规范和控制地方债务，是否效果更好、更有约束力呢？

实际就是如此，这些年来，尽管政策很严厉，要求也很明确，甚至对如何负债的方式方法也有了具体规定、满足条件，如必须是国务院批准的限额内发行的政府债券、必须经本级人大审批通过。但是，这些要求和条件，并没有因此对地方政府形成有效约束，没有让地方政府违规负债的冲动降下来，而是继续通过各种手段和方式增加负债。其中，通过融资平台以PPP名义进行变相负债的现象尤为突出。原因就在于，这些打着“公家”名义的行为，很少对责任人进行责任追究。即便追究，也就是由有关方面发个通报什么的。对当事人来说，毫发无损。搞不好，还会因为“敢做事”、“敢负债”而受到重用。如此一来，哪个地方还害怕负债，还怕因为负债被追究责任呢？

如果说对上一轮的举债行为，可以用“首次”来开脱、用“首次”来回避责任追究的话，对此后出现的政府负债行为，可能就不能再象“首次”那样只提要求、只做纠正，而不对责任人进行责任追究了。因为，在上一轮债务清理时，已经对相关问题作出了明确，对继续负债有了明确界限。否则，就要进行责任追究。那么，在这段时间里，又有多少地方因为继续违规负债受到责任追究呢？没有责任追究，又有几个地方会严格地按照政策去做呢？显然，缺乏有效的责任追究制度，是地方负债继续扩大的主要原因。

值得注意的是，尽管到目前为止，尚没有发现地方因为负债问题出现过大的风险。但是，有两点必须引起高度重视。一是由于过度负债建设，地方政府拖欠工程款的现象已经十分严重，不仅引发了许多群体性信访事件，而且大大降低了社会资本对政府的信任度。为什么PPP会成为地方政府变相负债的工具，很重要的一个原因，就是社会资本对政府不信任所致，政府只能通过变相负债的方式“求助”于社会资本，而无法吸引到社会资本直接投资；二是因为中央财政通过债务置换的方式，将债务偿还的期限延后，缓解了地方政府的债务偿还压力。否则，有些地方就有可能出现债务违约、债务风险爆发的现象。如果继续负债，风险就会越来越大、越来越积聚。

重申地方政府负债的各项政策，要求地方政府必须严格按照中央确定的原则负债，且必须有偿债的办法和措施，是必要的。但是，到底如何才能有效避免地方政府继续负债，尤其是变相负债，显然不能只靠提要求就能约束住地方政府的行为，而必须把违规负债、盲目负债、不听劝告的行为，让责任追究来说话，用责任追究来规范地方政府的行为。就目前的干部现状而言，责任追究比其他方式与手段效果更好。在此基础上，通过强化立法，强化制度执行，强化监督等规范政府行为，把包括政府负债在内的各项工作都纳入到法制轨道。

经济正在朝着积极、稳定的方向发展，经济结构调整与转型、供给侧结构性改革也已经取得了初步成效，实体经济、特别是中小企业，正在各项政策的有力推动下，出现企稳向好的现象。如果不能有效规范地方政府的负债行为，继续让地方政府通过负债方式大搞城市建设、土地开发等，就有可能使其他方面的工作出现更大压力、带来更多负面影响，甚至会将刚刚起效的方面被扼杀。所以，必须 通过责任追究的方式遏制地方政府的负债行为，约束地方政府的负债冲动。