如何落实政府采购扶持中小企业政策
（本文作者赵妍华，单位系中共中央直属机关采购中心，文章发表在《中国政府采购》杂志2021年第4期。）
2020年年底，财政部出台了《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）（以下简称《管理办法》），自 2021 年 1 月 1 日起施行，《财政部工业和信息化部关于印发〈政府采购促进中小企业发展暂行办法〉的通知》（财库〔2011〕181 号）同时废止。与已废止的促进中小企业发展暂行办法相比，该办法进一步强调了采购人在政府采购活动中提高中小企业在政府采购中的份额，支持中小企业发展等方面的主体责任，并在适宜中小企业采购的判断依据、预留中小企业采购的措施、未预留中小企业采购中的政策优惠等方面，提出了更具体、更具操作性的要求。
一、中小企业政策扶持范围
根据《管理办法》，首先应对项目类型进行判断，再按照不同类型判断参与项目的企业是否属于被扶持范围。项目类型分别为货物类采购项目、服务类采购项目和工程类采购项目。一是货物类采购项目。与已废止的暂行办法不同，该办法不再有 “双小”要求，即参与采购活动的供应商和货物的生产制造商皆为中小企业的要求。在现行办法中，货物由中小企业制造即可享受中小企业扶持政策，对于参与项目的供应商不再做限制，对于非单一产品的采购项目，每个采购产品均应由中小企业制造。这一条款更直接地实现了对中小企业生产厂家的政策扶持和优先采购措施，对加强国产科技创新等具有积极推动作用。二是工程类采购项目。《管理办法》明确了工程由中小企业承建，即可享受政策优惠。三是服务类采购项目。服务由中小企业承接，即可享受政策优惠。需要注意的是，根据规定的各类项目享受扶持政策的情形不同，《中小企业声明函》的格式也进行了相应区分，在实际操作中，应根据项目类型，在采购文件中明确要求参与供应商提供相应格式的声明函。
有些采购项目既有货物又有服务，根据《政府采购促进中小企业发展政策问答》，应先根据政府采购有关规定和采购项目的实际情况确定拟采购项目是货物、工程还是服务项目，再根据项目类型作出判断。笔者认为，在确定项目类型时，还可以参照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七条规定，即按照《政府采购品目分类目录》确定项目属性和项目类型，按照该品目无法确定的，应当按照有利于采购项目实施的原则确定。
二、适宜中小企业采购的判断依据和预留比例
（一）适宜中小企业采购的判断依据
《管理办法》第六条明确了主管预算单位应统筹制定面向中小企业预留采购份额的具体方案，并要求在采购预算中单独列示适宜由中小企业提供的采购项目或采购包，即要求在预算编制和采购计划上报时，统筹考虑中小企业预留份额。该条款同时列明了可不专门面向中小企业预留采购份额的五种情形，这也是采购人在实际操作中判断采购项目是否适宜由中小企业采购的依据和标准。在这五种情形中，第四种情形是框架协议采购项目，也就是协议供货、定点采购等，这类项目需要面向所有可以提供采购品目的供应商参与采购活动，以达到采购人在入围供应商中自行确定成交供应商并完成采购活动的目的，因此不能够专门面向中小企业。第五种情形为省级以上人民政府财政部门规定的其他情形，为兜底条款。因此综合来看，该条款所列前三种情形是与具体采购项目密切相关的，采购人应根据实际情况判断采购项目是否属于这三类情形，再考虑项目是否可以面向中小企业预留采购份额。
（二）中小企业预留份额比例
《管理办法》第七条和第八条根据采购预算金额进行了区分，并明确了预留份额比例的相关要求。一是对于采购限额标准以上，200万元以下的货物和服务、400万元以下的工程项目。按照中央预算单位政府集中采购目录标准，这类项目为公开招标限额以下项目。根据《管理办法》第七条，此类项目中适宜由中小企业提供的，采购人应当专门面向中小企业采购。那么对于公开招标限额以下的项目，分为两种情况，一种是项目整体不适宜由中小企业提供，另一种是项目整体适宜由中小企业提供。在该办法中，不适宜由中小企业提供的项目，统称为未预留份额专门面向中小企业项目。二是对于200万元以上的货物和服务、400万元以上的工程项目。按照中央预算单位政府集中采购目录标准，这类项目为公开招标限额以下项目。根据《管理办法》第八条，采购人需要整体考虑同一财政年度内所有200万元以上的货物和服务，还有400万元以上的工程项目，预留这类项目全部预算金额的30%以上专门面向中小企业，其中在30%中再预留60%专门面向小微企业，也就是预留公开招标限额以上项目全部预算金额的18%以上专门面向小微企业。
三、中小企业预留份额的具体操作
如前文所述，对于公开招标限额以下的项目，没有预留措施，只有项目整体面向中小企业或者整体不面向。对于公开招标限额以上的项目，预留措施共有三种，通过这三种形式，结合面向中小企业预留份额比例，在项目实施过程中，有多种方法可以实现预留目的。
（一）采购项目整体专门面向中小企业
对于采购项目整体专门面向中小企业，分别有两种情况，一是项目不再预留份额专门面向小微企业，二是项目预留份额专门面向小微企业。对于第二种情况，又分为四种情形，第一种是分别设置专门面向中小企业采购包和面向小微企业采购包。第二种是以联合体形式实现预留份额专门面向小微企业。第三种是以采购合同分包形式实现预留份额专门面向小微企业。对于第二种和第三种情形，需要在采购文件中明确面向小微企业的预留份额比例和具体预算金额，供应商响应时，小微企业承担的比例不得小于文件规定的预留份额比例。第四种是项目整体全部预留给小微企业，也就是采购项目整体专门面向小微企业。
（二）设置采购包专门面向中小企业采购
对于设置采购包专门面向中小企业采购，在采购项目实施过程中，可以根据面向的企业类型分成几个包。第一，拿出项目的一部分作为没有预留份额的采购包，即面向所有企业采购，大中小微型企业全部可以参与。第二，拿出项目的另外一部分设置为预留份额的采购包，这其中又有三种不同做法。第一种是分别设置专门面向中小企业和小微企业的采购包，即采购项目分为三个采购包：面向所有类型企业的、专门面向中小企业的和专门面向小微企业的；第二种是预留的部分设置专门面向中小企业的采购包，不再设置专门面向小微企业的采购包；第三种是预留的部分设置专门面向小微企业的采购包，不再设置专门面向中小企业的采购包。
（三）以联合体形式实现预留份额
以联合体形式实现预留份额有两种做法。一是项目不分包的情况下，直接设置专门面向中小企业和小微企业的预留份额比例，采购文件中应明确预留份额比例和具体预算金额，供应商参与项目时，中小微企业承担的比例应不小于文件规定的比例。二是项目分包的情况下，该分包不同于前文提到的设置专门面向中小微企业的采购包，而是根据项目实际需要进行的分包，那么可以在某一个或多个包中采用联合体方式进行预留，供应商参与该采购包时，中小微企业承担的比例应不小于这一包的预留份额比例。
（四）以采购合同分包形式实现预留份额
与以联合体形式实现预留份额类似，以采购合同分包形式实现预留份额仍有两种做法。一是项目不分包的情况下，直接设置专门面向中小企业和小微企业的预留份额比例，采购文件中应明确预留份额比例和具体预算金额，供应商参与项目时，中小微企业承担的比例应不小于文件规定的比例。二是项目分包的情况下，在某一个或多个采购包中采用合同分包方式进行预留，供应商参与该采购包时，中小微企业承担的比例应不小于这一包的预留份额比例。
四、中小企业项目评审的注意事项
《管理办法》第九条和第十条分别明确了未预留份额专门面向中小企业采购的项目或采购包、预留份额专门面向中小企业采购的项目或采购包在评审组织中的具体要求。值得一提的是，《管理办法》不仅对政府采购项目作出要求，对适用《招标投标法》的政府采购工程建设项目，同样规定了中小企业的政策优惠措施。
（一）预留份额专门面向中小企业或者小微企业的采购项目或者采购包的评审
对于此类采购项目或采购包，《管理办法》规定，通过发布公告方式邀请供应商后，符合条件的中小企业或者小微企业数量必须满足3家，如不满足，那么采购项目终止，视同未预留份额项目重新组织采购活动。这一条所说的通过发布公告方式邀请供应商，包括所有公开招标项目以及非招标方式采购项目公开征集供应商的情况。这里需要注意一点，对于公开征集供应商的服务类竞争性磋商项目，根据财政部印发的《关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》，在采购组织过程中符合要求的供应商只有2家的，采购活动可以继续进行。《管理办法》出台后，笔者认为，对于预留份额面向中小企业的服务类竞争性磋商采购项目，此类情况应终止项目重新再组织。
（二）未预留份额专门面向中小企业或者小微企业的采购项目或者采购包的评审
对于此类项目，根据实际操作中适用的法律不一样，政策优惠措施也不相同。一是适用于《政府采购法》的项目。采用价格扣除的方式，对于参与项目的小微企业，给予6%—10%的价格扣除，用扣除后的价格参加评审，工程类项目扣除比例为3%—5%。对于接受大中型企业与小微企业组成联合体或者允许大中型企业向一家或多家小微企业分包的采购项目，如果大中型企业分包给小微企业的合同份额占到合同总金额30%以上，那么对参与项目的供应商给予2%—3%的价格扣除，用扣除后的价格参加评审，工程项目为1%—2%。二是适用于《招标投标法》的项目。采用价格分加分的方式，对于参与项目的小微企业，先计算其价格分，再增加其价格得分的3%—5%作为最后价格得分。对于接受联合体或者分包的项目，与前文所述情形相同，如果大中型企业分包给小微企业的合同份额占到合同总金额30%以上，那么对参与项目的供应商增加其价格得分的1%—2%作为最后价格得分。
五、其他应注意的事项
除了以上四个方面，在采购项目组织实施和合同签订过程中，仍需注意以下三个问题。一是明确中小企业所属行业。无论是否为预留份额专门面向中小企业的采购项目，都应在采购文件中明确采购标的对应的中小企业划分标准所属行业。项目评审时，在供应商提供的《中小企业声明函》中的相关行业与其一致的前提下，才可享受优惠政策。二是针对中小企业的优惠措施。根据《管理办法》第十二条，采购人认为具备相关条件的，应当在采购文件中明确对中小企业在资金支付期限、预付款比例等方面的优惠措施。三是采购合同签订注意事项。对于预留份额的采购项目或者采购包，应当明确标注本合同为中小企业预留合同。同时，如果是以联合体形式或者合同分包形式实现预留的，那么采购文件中应要求供应商签订联合体协议或者合同分包意向协议，并作为采购合同的组成部分。