特别推荐 | 贾康：公共资源竞争性配置的分类框架和阳光化机制
（本文系贾康先生2017年9月在中央财大和中关村公共资源市场化配置促进中心合办论坛上的发言）
谢谢郑教授！尊敬的会议主办方的各位领导曹教授，尹教授，王理事长，尊敬的各位到会的专家，各位嘉宾朋友：大家好！我借这个机会大谈一下我怎么样看待市场化取向改革中间公共资源的竞争性配置的分类框架和阳光化机制，把自己一些还不成熟的想法以学术交流的方式来和各位来做一个互动，希望能够得到大家进一步的批评指正。
就像刚才主持人郑教授所说和前面几位领导致辞也特别强调了的，我国决策层和有关管理部门高度重视公共资源的市场化、竞争化配置，已经形成了明确的指导文件。在概念上，我想先给作一个定义式的表述，这样一种公共资源的所谓竞争性的配置，可以把它看作是要利用、借鉴和模拟（仿效）市场机制来提高公共资源配置的效率，改进资源使用的绩效形成机制。按照这样一个概念，就要进一步在学理上做相关的研讨，再进一步寻求理论密切联系实际去优化相关的管理体系、政策设计和具体工作中间的决策。
在大的框架上，我认为公共资源至少可以做这样三大类的划分，就是自然资源型的，公益型的和经营型的。自然资源的原始形态是未开发，一旦开发，这个自然资源型的状态就会变成后两类，就开始变成资产。比如说一块荒地，按我们国家的法律规定，无主荒地是国有的公共资源，一旦开发它，如果是作为一个公共绿地，那是公益性的，如果作为一个企业的园区，它是经营性的。开发了的自然资源归入后面的两类，当然在实际生活中也可能出现转换，是后续的改变用途，它也可以表现为在公益性和经营性两者间变化了的形态。
如果有这样一个三大类的划分，具体考察现在讨论的市场化取向下的竞争性机制又可以有三个视角。第一类，关于自然资源开发，我们在改革中已经意识到探矿权、采矿权应该有一个竞争性的机制来获取，不是政府简单地按照终极所有权跟着就自己大包大揽式去开发的模式，市场经济机制上更适合于自然资源开发的是要引入非政府的主体。那么谁能够取得这种探矿权、采矿权？有一个合理的公平的竞争机制，就非常重要。
第二类的公益型资源的运用，一些开拓性的具体案例也可以给我们一些启发。过去认为财政以公共资金作为公益性的资源支持改进民生，那么你分配就是了，包括自上而下把财政专款拨到“戴帽下达”的那个地方具体的某一个主体的账户里，这就解决了配置问题。但在前些年我注意到在广东等地，意识到这种专项资金实际上有一个机制优化的探讨空间，就是财政专项资金可以竞争性地配置，比如这个年度里政府应该有大概什么规模的专项资金用于什么样的公共资源配置的资金支持，在可能挑选的这些对象中间，安排一种竞争性的机制，通过竞争来决定。具体的设计我觉得就像是模拟市场了，怎样招投标或打分啊，走过竞争程序，最后确定到底是谁能够拿到这样的公共资金，把专项配置在该主体自己的辖区内。
另外，我理解现在运用公共资金去履行政府职能的政府采购机制显然已是一个与市场对接的创新中间大家认可的竞争性机制，当然怎么样进一步细化和更合理化，在问题导向之下我们还要做更多的工作。政府采购改革推出这么多年来，大的方向是要充分肯定的，跟着出现的问题的解决，是运行层面的，改革大方向的内在逻辑应该是凡可能以集中采购的方式去配置资源，都应该力求纳入集中采购的渠道，这样有助于克服一系列过去非集中采购的弊病而提高资源配置的绩效。
还有刚才尹教授提到的一些具体案例，比如说罚没物品的拍卖。一旦罚没了以后，这个物品归公了，属于一种公益性的资源，应该服务于公益目的，怎么分配呢？是可以用拍卖这种竞争性的机制置换为价值形态的资金量的。像公车改革，也是个很明显的例子，原来的公车在改革以后用不了那么多了，有一部分走完公开拍卖的程序把它置换成可用资金，这个公共资源在这一过程中间，可望得到一种合理配置的处理。
第三类经营型的资源不用太展开说了，其实就是已探讨多年的国有经营性资产怎么样合理配置的问题。显然国有企业总体来说大方向是要对接市场竞争，与此匹配的标准的管理方式是以资本预算来监管，而且资产收益要在资本预算覆盖之下来做合理的集中分配使用。中央要求2020年现在国资体系概念下中央级的国有资本经营预算中间国有企业产权收益集中的部分，要提高到30%的水平。当然，这也还只是一个阶段性的目标。这些事情都值得我们进一步理论联系实际去考虑其优化。
接下来还有如下这样一个视角，就是如果考虑公共资源实际上形成的主要是公共产品，那么又可以做供给机制的三类划分。总体而言满足社会公共需要的公共产品中，第一种可以与竞争性机制（很多时候就是直接和市场机制）对接的，是准公共产品，特点就是它在提供中显然不能以盈利为目的，但是会产生现金流，这些准公共产品中国实践中间在“从追赶到赶超”的努力下，我们已经形成了中国特色的一些机制：比如在架桥修路这方面大量引入商业性信贷资金，以收费还贷加快了项目的建设而服务于民生；运用PPP机制来加快建设水处理厂、垃圾处理厂和其他的公共工程。
第二种就是带有自然垄断特点的产业的产出机制。我理解在理论上这也可以归为公共产品概念之下的一种特定形式，因为它其实不是简单的私人产品，只不过供给机制运行过程中表现形态上是由企业在生产经营中提供产出。比如国家电网、自来水公司、集中供暖公司。像电网这样一个显然自然垄断的网络，不可能在一个政府辖区之内有互相竞争的不同电网重叠式地来形成电网发挥作用的形态。但是我们却意识到了，一个自然垄断的这种网络系统，要提高它的绩效的话，需要在管理形式上模拟市场。所以，多少年前就探索在国家电网旁边，还行政式地安排一个南方电网，相互的业绩要有一个攀比，即要有考核上业绩的相互竞争，形成一种竞争压力。这种探索也是竞争取向下有意模拟市场的一种机制。模拟市场竞争，加强考核管理，适合于一些自然垄断领域内公共产品和服务的产出，以提高他们的绩效。
第三种是纯公共产品，如果单独处理的话，这种纯公共产品是无法引入竞争机制的，比如那种完全不收费，也不可能再匹配上广告牌等现金流来源的一些道路建设。有的地方政府领导说，我特别关心辖区内的中心区域和边远山区要把路面硬化修条干道联通过去，这有什么办法跟市场机制对接、跟PPP对接？我的认识就是，如果单说这条道路的建设，没有办法，但是在PPP的创新中出现了一种可能性，就是把这样的纯公共产品的硬件建设和供给，如果打包捆绑到某一个PPP的项目里，以打包或者以连片开发的方式把它嵌入，可以把原来认为完全无法跟市场对接的纯公共产品的供给机制，又对接上了市场机制。
以上这些都值得我们进一步作条理化的深入探讨，是一个分类框架下两个视角各有三类可分的这样一种初步思考。
接下来我想强调一下，这样的公共资源的竞争性配置，它实际上往往具有双轨制的特征，公益轨道和市场物质利益导向轨道，怎么样能够协调在一起，特别需要匹配上全套的阳光化、规范化的制度建设因素，属于制度供给的特定因素。这种竞争，它显然也是要公平竞争，虽然不能理解为它就是纯粹的市场竞争，但它一定要有公平的特点。这方面的科学决策和多重监督的机制怎么样匹配上去，确实就比较复杂，因为公共资源领域里不是纯而又纯的物质利益取向就能解决好问题的，在承认物质利益驱动的同时，在注意到努力引入竞争性、选择性的同时，还必须最后归宿为总体的公共利益最大化目标能够并行不悖地在这里得到实现。而且，如果从公共资源配置的立场出发，公共利益最大化应该是第一位的，虽然在实际生活中它应该表现为与其他参与者、与非公部门的主体之利益的共赢。基于这样的一个立场，我们所强调的阳光化、规范化，是要把这个双轨运行的公共资源配置中间的市场化竞争这个机制，能够保持公信力和可持续，否则的话，这种双轨最容易带来的弊病就是通过拉关系、处关系决定专项资金花落谁家，PPP中谁当伙伴等等，那就会搞得乌烟瘴气。克服和防范这种拉关系、处关系的事情，在中国社会主义初级阶段上是长期的任务。我不同意有的学者说的要在中国取消一切双轨制，其实很多的领域咱们大家已经看得很清楚：比如住房，保障房与商品房的双轨制将长期运行；比如金融，商业性金融和政策性金融（这个政策性金融下面的概念包括普惠金融、小微金融、绿色金融，还有精准扶贫的金融支持，等等）这个双轨也要长期并行。我们在公共资源配置里面的双轨制长期并行中间，要特别警惕扭曲成为拉关系处关系，那就是设租寻租，就是以权力经济来败坏我们想做好的这个创新过程。
这里面，当然就有一个非常重要的、也是我们这次研讨会要重点讨论的问题，就是现代信息技术要运用于这个资源配置领域中，我们的配置平台，公平交易中心等等，匹配上现代信息技术，可以倒逼我们所说的阳光化、规范化、能够符合社会公平正义原则的制度机制建设。我印象很深刻，在千年之交那个时候，上海财政局的一位领导跟我讲，世行提供软贷款把财政局整个办公流程用计算机联网，他说我接触了以后，发现这可不是技术的问题，这是革命性的变化，因为这种现代信息技术一进来以后，整个财政处理的公共资源资金配置跟原来的机制就完全不一样了，原来几个人在底下捏咕捏咕，甚至一两个人按照自己的意愿，（如果是环节上的领导，他有这种弹性空间）这个事情按照意图就这么做了。但一旦计算机联网，信息都是透明的，所有电子痕迹进去以后你要修改人家就能察觉的，这样一来所谓阳光化、透明化的特征出来以后，他认为对于以后财政系统的公共资源配置会产生革命性的作用：“计算机不讲人情”，大家在必走的流程不讲人情的情况下，实际上不得不做相互的监督，每件事情都要接受同事的检验，同时你要准备接受进一步的审计和社会化的检验。这种信息技术的倒逼，我觉得是非常积极的因素。
总之，我觉得我们讨论这个问题，可以纳入中央强调的战略方针——供给侧结构性改革这个大概念。公共资源竞争性配置，市场化取向改革中提高它的配置绩效，是有效制度供给创新中间能够形成的一个使公共利益推进最大化过程的创新领域。这里面很显然有我们要寻求的“守正出奇”这样的特点。所谓“守正”，就是我们讨论的市场化和竞争性的配置，它是要有市场的作用的，顺应这个“有效市场”，是守正。三中全会说整个资源配置总体而言市场要起“决定性的作用”，在公共资源这个领域里有它的特殊性，但是我们首先要让市场充分起作用；跟着的呢，“出奇”是讲的要有政府的“有为和有限”地更好发挥作用，有效市场加上有为、有限的政府，在尊重市场规律的同时还要出奇制胜，走出中国一个非常规的“从追赶到赶超”的现代化过程。所以，要把市场和非市场的机制作用力求在创新中结合好。
这些看法还很粗糙，汇报出来请各位批评指正，谢谢大家！
贾 康 介 绍
现任全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，是经济学核心作者中的代表性学者。