新《行政处罚法》之50：值得检视的城市管理“非接触性执法”

“非接触性执法”是近年来城市管理领域非常红火的一项制度创新，浙江宁波、广西柳州等地的相关经验一度响誉四方，引起主管部门重视并召开现场会予以推广，学习者纷至沓来、络绎不绝。就在前天，“大城管”公众号还推出了江苏某地综合行政执法局“非接触性执法”+“非诉执行”破解城管执法难题的做法。

何为城市管理“非接触性执法”？某发源地城市的解释是“执法人员利用信息技术手段获取有关当事人违法事实的证据材料，形成当事人'零口供’下的完整证据链；再通过留置或邮寄送达等方式，完成'零接触’下的告知程序；最后通过法院非诉执行，保障行政处罚执行到位”。由此可知，被作为经验推广的城市管理“非接触性执法”，核心要义是“零口供”和“零接触”。但是，稍有一点法律常识的人都知道，行政处罚程序中的调查取证、告知、送达等环节，要求执法人员必须与当事人发生接触，除非出自当事人方面的故意逃避，否则，就不能做到程序合法；“零口供”“零接触”则是在不得已的情况下，对少数不配合查处的当事人采取的措施，无论如何都不应当成为执法的“常态”。而且，将“零口供”“零接触”作为“规避执法人员与违法当事人产生正面冲突的风险”和“破解当前一线执法环境矛盾冲突激烈的困局”的“秘笈”，更乃无稽之谈。从这一维度看，喧嚣一时的城市管理“非接触性执法”充其量是形式意义远大于实质意义的一种宣传而已。

究其实质，城市管理“非接触性执法”是近年来随着电子技术发展出现的非现场执法的方式之一。《行政处罚法》（2021年修订）回应社会关切，对非现场执法进行了严格规范，成为本次修订的亮点之一。根据该法第四十一条，行政机关进行非现场执法，除了电子技术监控设备应当经过法制和技术审核、设置地点应当向社会公布，电子技术监控设备记录违法事实应当经过审核，以及应当及时告知当事人，保障当事人行使查询、陈述和申辩权以外，首当其冲必须具有“法律、行政法规”依据。比如，《道路交通安全法》第一百一十四条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”类似规定还包括《未成年人保护法》第八十八条、《固体废物污染环境防治法》第五十六条、《水污染防治法》第二十三条等。若无“法律、行政法规”的明确授权，就不能实施非现场执法。

检视城市管理领域，目前有关“非接触性执法”的依据主要是规范性文件。如《上海市城管执法部门非现场执法工作规定（试行）》（沪城管规〔2020〕2号）第二条第二款规定：“非现场执法是指城管执法部门通过技术监控设备、视音频记录设备等收集、固定违法事实，依法对当事人实施行政处罚的执法方式。”第六条规定：“城管执法部门可以利用技术监控设备、视音频记录设备收集、固定违法行为证据。”“技术监控设备、视音频记录设备应当符合国家标准或者行业标准，并保持功能完好。”“固定式技术监控设备设置地点应当合理、醒目，通过官方网站公示等方式向社会公布。”第八条规定：“城管执法人员应当对技术监控设备、视音频记录设备收集的违法行为记录资料进行审核，经审核无误的，可以作为处罚违法行为的证据。”上述规定的内容与要求已经非常接近《行政处罚法》（2021年修订）第四十一条，但是，因授权依据系行政规范性文件，并非“法律、行政法规”，因而不能作为实施非现场执法的依据。

基于以上原因，《行政处罚法》（2021年修订）实施后，一度作为经验推广的城市管理“非接触性执法”将因缺失法律、行政法规依据而不得不面临停止。但是，在道路交通安全、生态环保等领域，城市管理综合行政执法部门集中行使道路交通安全、生态环境保护方面的行政处罚权，可以依据《道路交通安全法》《水污染防治法》等法律法规实施非现场执法，直接以电子技术监控设备记录内容为根据，作出行政处罚。除此之外的其他执法领域，在相关法律法规未作修改的情况下，电子技术监控设备记录内容只能作为认定违法行为的证据“之一”而不是“唯一”，必须进一步采取调查、检查等措施收集、固定证据，查明案件事实，才能依法作出行政处罚。