行政诉讼中的帝王条款——比例原则

民法的帝王条款是诚实信用原则，行政法的帝王条款就是比例原则。哪里有权力和权利，哪里就应当有比例原则。可以预见，在全面推进依法治国、加快建设法治政府的新时代背景下，面对有“帝王原则”、“皇冠原则”之称的比例原则，势必在我国得到越来越广泛地适用。

比例原则是现代行政法的重要原则之一，其强调的是行政行为（措施）与其所能达到的行政目的（效果）之间的配比问题，即行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使二者处于适度的比例。比例原则体现了法律的正义价值，体现了行政行为的法律目的和行政宗旨，体现了公共利益的价值和对行政相对人利益的保护。比例原则是个体利益与公共利益的平衡器。

人民法院对比例原则审查的边界，即审查的度的把握则关系到平衡器作用的发挥，过严或过松都会削弱国家机器运转的实效。过于严格将可能影响行政管理的效率，过于宽泛则易导致行政权的滥用，既损害公众利益，又损害行政机关的形象，最终将深层次影响国家的长治久安和法治建设。因此，人民法院在司法审查中既要严格对照比例原则的“三性”（适当性、必要性、利益均衡性）进行审查，又要充分尊重行政自由裁量权，应处理好两者的关系。对行政行为是否符合比例原则应当采用“基本合比例”标准。只有严重违反比例原则，给当事人带来严重侵害的行政行为才予以纠正，对于轻微违反比例原则的应予以维持。

且看一案例，成都某企业卖黄芪，查明货值总金额为30万元，别人说黄芪是药品，不是食品，没有经过安全性评估就不能卖，因此根据《中华人民共和国食品安全法》，依法应在十倍以上二十倍以下并处罚款。老板哭晕！

此案反复折腾，最后成都中院判决要点如下：

《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款规定，“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”第二条规定，“行政处罚的设定和实施，适用本法。”

据此，《中华人民共和国行政处罚法》是全国人民代表大会专门针对行政处罚领域颁布的法律。行政机关监管执法应当符合政策发展导向、尊重既有事实、考虑公众合理的饮食习惯和需求，在作出行政处罚决定时，应当兼顾个案特殊情况，在适用《中华人民共和国食品安全法》的相关规定将导致行政处罚明显不当时，可以根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定并遵守比例原则进行裁量，充分体现柔性执法和执法温度，依法保护产权和企业家合法权益，激发企业家创业热情，积极营造稳定公平透明、可预期的营商环境。

《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”据此，行政处罚应当是行政机关进行行政管理的手段而不是目的，温江区市监局在执法中应当坚持教育与处罚相结合，在给予适当行政处罚的同时，对艾传承公司进行必要的批评教育，明确指出在四川省正式将黄芪纳入食药物质管理之前，不得生产销售案涉产品。

本院注意到，本案中，温江区市监局适用前述《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款的规定，对艾传承公司发布含有虚假内容和涉及疾病治疗功能商业广告的行为予以从轻处罚，但在对艾传承公司利用新的食品原料生产食品未经安全性评估的行为进行减轻处罚时并未适用前述规定。艾传承公司使用黄芪生产普通食品，其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度与案涉行政处罚之间过罚失当，艾传承公司上诉称处罚幅度不当的理由成立，本院予以支持。