美国政府问责局评审国防太空采办面临的问题
美参议院军事委员会战略力量小组委员会2017年5月17日举行以“军事太空组织结构、政策和项目”为主题的听证会,美国政府问责局(GAO)采办与采办管理负责人克里斯蒂娜·查普林发表了标题为《太空采办:国防部继续面临关键太空能力延期交付和领导权碎片化的挑战》的证词。
▲“宇宙神-5”火箭发射AEHF-2卫星
概 述
国防部太空系统提供支持军方及其他政府任务的关键能力,其研发、生产和发射需要较长周期,且采办和部署成本高昂,每年总计耗资数十亿美元。考虑到国防部太空系统的成本和进度要求,并为了确保在当前紧缩的政府预算环境下有效使用税收,国防部必须谨慎管理系统采办并避免过去的问题重演。
该证词主要包括3个方面:
(1)国防部重大太空系统采办项目的现状和成本;
(2)国防部唯一尚处于研发周期的大型卫星项目——GPS;
(3)太空采办领导权。
该证词以GAO过去8年在太空采办方面的研究成果为基础,并提供了对正在进行的GPS项目工作的初步观测结果。针对持续开展的工作,GAO分析了项目文件并采访了国防部和承包商官员。
▲先进极高频（AEHF）卫星系统
国防部重大太空采办项目现状
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项 目 |
采办阶段 |
成本与数量 |
进 度 |
|---|---|---|---|
| 先进极高频(AEHF)通信项目 | 生产 | 原始总成本:69亿美元当前总成本:150亿美元原始数量:5当前数量:6 | 前3颗卫星已发射;第4颗卫星正在生产,预计在2017年10月发射。 |
| 增强型极轨系统(EPS)通信项目 | 研发、生产 | 原始总成本:14亿美元当前总成本:14亿美元原始数量:2当前数量:2 | 首个EPS有效载荷在2015年3月进行在轨测试。控制与规划段(CAPS)在2015年10月完成软件开发,正在进行测试;然而,网络安全基线的实现遭到推迟,导致CAPS交付延期;段间测试将对所有区段一起测试,原计划在2016年8月完成,但由于CAPS交付延期,该测试现将推迟到2017年6月之后完成。 |
| 渐进一次性运载火箭(EELV) | 生产 | 原始总成本:188亿美元当前总成本:596亿美元原始数量:181当前数量:161 | 2017年3月,空军向SpaceX公司授出竞争性合同,由该公司在2019年2月发射第3颗GPS-3卫星;此外,根据发射需求,空军未来几年还将授出多项竞争性和唯一供方合同。EELV项目正与工业界合作,为国家安全空间任务认证其他发射系统。 |
| 先进超视距终端系列(FAB-T)指挥所终端(CPT) | 生产 | 原始总成本:17亿美元当前总成本:18亿美元原始数量:95当前数量:109 | 2015年9月开始生产终端,首批终端计划在2017年春交付。该项目预计在2019年12月实现初始运行能力。 |
| GPS-3 | 生产 | 原始总成本:43亿美元当前总成本:58亿美元原始数量:8当前数量:10 | 首颗卫星原计划在2014年4月发射;然而由于技术问题,该发射日期进一步推迟,空军正在完成卫星推进系统评审,尚未确定新的发射日期。 |
| GPS下一代操作控制系统(GPS OCX) | 研发 | 原始总成本:36亿美元当前总成本:55亿美元原始数量:1当前数量:1 | 2016年6月30日,国防部宣布该项目违反了纳恩-麦克柯迪法案。作为该法案认证过程的一部分,国防部取消了项目里程碑B的认证和项目基线。空军将在2017年6月前重新申请里程碑B的认证。 |
| 联合太空作战中心任务系统(JMS),增量2 | 研发、集成、测试 | 原始总成本:3.2亿美元当前总成本:4.699亿美元原始数量:1当前数量:1 | 该项目计划在两个增量中交付能力。增量1已经完成并被认为在2013年4月全面部署。增量2同时执行研发和测试工作,由于成本和进度违约,项目在2016年重新调整,导致一些能力推迟交付。之所以面临研发成本增加和进度延期问题,是因为该项目采用带有严重并行性的紧迫进度,面临资金和人力问题、研发与测试挑战以及合同管理问题。该项目全面部署决策推迟了将近3年,将在2019年5—11月之间做出。 |
| 军用GPS用户设备(MGUE),增量1 | 研发 | 原始总成本:未知当前总成本:11亿美元原始数量:未知当前数量:未知 | 项目在2017年1月获得里程碑B认证;计划在2019—2020财年之间完成4个主要平台的运行测试。 |
| 移动用户目标系统(MUOS) | 生产 | 原始总成本:73亿美元当前总成本:74亿美元原始数量:6当前数量:6 | 该项目已发射5颗卫星;第4颗卫星在2016年8月投入使用;第5颗卫星将作为在轨备用卫星,正在进行验收试验,将在2017年9月完成。该系统全面运行能力原计划在2017财年实现,现已推迟至2020财年实现,主要原因在于新型MUOS波形成功运行试验遭到推迟。 |
| 天基红外系统(SBIRS) | 生产 | 原始总成本:50亿美元当前总成本:192亿美元原始数量:5当前数量:6 | 第3颗地球同步轨道卫星已在2017年1月发射,第4颗卫星将在2017年11月发射,第5颗和第6颗卫星分别计划在2021和2022年发射。 |
| “空间篱笆”地基雷达系统,增量1 | 研发、生产 | 原始总成本:16亿美元当前总成本:16亿美元原始数量:1当前数量:1 | 该项目在2016年初开始使用集成的试验台原型测试其设计,项目软件开发已在2016年10月完成。 |
| 宽带全球卫星通信(WGS)项目 | 生产 | 原始总成本:13亿美元当前总成本:43亿美元原始数量:3当前数量:10(包括2颗国际合作伙伴资助的卫星) | 该项目全面运行能力原计划在2005年12月实现,最终在2014年5月实现;现有9颗卫星在轨运行。第8颗和第90颗卫星分别在2016年12月和2017年3月发射,第10颗卫星将在2018财年发射。 |
项 目
采办阶段
成本与数量
进 度
▲证词称，关键太空能力延期交付和领导权碎片化，会影响美军对太空资产的使用
研究发现
国防部重大太空采办项目现状
GAO评审的许多国防部重大太空项目经历了成本增长和进度延期。例如,“先进极高频”(AEHF)卫星项目成本增长了118%,其首颗卫星的发射延期3.5年以上;“天基红外系统”项目成本增长了将近300%,首颗卫星的发射延期大约9年。大部分重大太空项目目前都处于生产阶段,该阶段通常较少出现技术问题,并且很少面临成本增长和进度推延风险。
此外,卫星地面系统也经历了成本增长和进度延期,其中某些地面系统延期非常漫长,使相应卫星在关键能力得到充分利用之前会在轨停留数年。
GAO先前的研究工作为太空和武器采办确定了最佳实践,例如制定更切合实际的估计,在进入更复杂的采办阶段前确保技术如期运行等。国防部已采取措施来解决太空采办问题。
GPS采办项目仍面临高风险
GPS是国防部唯一尚处于研发阶段的重大卫星项目。GAO正在进行的GPS项目评审的初步结果显示,该项目的卫星、地面系统及用户设备发展路径仍面临高风险。
(1)由于技术问题,首颗GPS-3卫星现计划在2018年3月发射,已延期大约4年,单位成本增长9%。
(2)此外,GPS-3卫星地面系统——“下一代操作控制系统”(OCX)的研发问题导致系统交付的严重推延,延期至少5年。对此,美空军启动了另外2个地面系统项目作为备选方案来缓解GPS能力延期带来的风险,分别是:确保GPS卫星定位/导航/授时信号处理能力连续性的“应急操作”(CPps)系统,缓解M码信号处理能力延期的“M码早期应用”(MCEU)系统,但这些系统能力有限。
(3)另外,面向作战人员及时部署而升级的“军事GPS用户设备”(MGUE)仍面临较高风险,尚不明确国防部将如何克服存在的问题。
太空项目领导权碎片化加剧了采办问题
GAO多年来的报告显示,国防部的文化通常抗拒太空采办方法改革,而职责碎片化使协调与交付相互关联的系统面临很大困难。尽管已经做出一些领导权改革,例如使空军部长担任“国防部首席太空顾问”(PDSA)以承担额外的太空领域职责,但判断这些改革是否能确保参与太空项目的许多组织之间相互协调,确保资源被分配到急需的项目还为时过早。
2016年7月27日GAO题为《国防空间采办:确定近期改革能否解决监管碎片化问题还为时过早》的报告显示:
(1)由于项目面临太多官僚主义问题,制定采办策略、发布征求建议书、执行供方选择和授出合同至少会花费3年时间,届时,技术和需求将变得过时。由于担心受到责备,监管机构不愿改变采办方法。
(2)太空项目官员认为负责采办、技术和后勤的副国防部长(USD(AT&L))是唯一对太空事务具有真正决策权的职位,这会产生意想不到的效果,例如该副部长必须做出更广泛的太空架构相关决策,而这些重大的决策问题已超出其职责范围;但由于缺少专门处理太空事务的职权,这些决策默认由该副部长执行。
(3)对当前国防部太空采办和监管模式的评审显示,国防部太空采办项目的领导职权在分散于大量机构之间。GAO在国防部、总统执行办公室、情报界和民事机构中确定了大约60个与此相关的机构,其中8个机构负有太空采办管理职责,11个机构负有太空采办监督职责,6个机构参与为国防太空采办项目设定需求。
(4)空军部长在2015年10月被任命为国防部首席太空顾问(PDSA),由名为国防空间委员会(DSC)的顾问机构支持。其职责包括:促成解决太空问题(包括采办)的统一方法;监管整个国防部太空资产组合,包括国防部的所有太空政策、战略和规划;作为面向国防部高层官员的负责所有太空事项的独立顾问。官员称,PDSA预计将获得新职责,帮助其有效整合太空领导权,其中一些职责包括:评审所有军兵种预算以使其符合国家安全空间政策,并在DSC未达成一致意见时,为国防部高层官员提供独立评估和建议。不过,该新职位能否有效整合碎片化的太空领导权尚待观察。
鉴于长期存在的太空项目领导权碎片化问题以及国防部在协调其广泛太空企业级体系方面面临的相应挑战,需要对从建立太空采办机构到创建新的太空军事部门的重要改革措施进行仔细审查。
▲GPS-3卫星地面测试
GAO建议
GAO过去的报告普遍建议国防部采取采办最佳实践,来帮助确保满足成本和进度目标。总体上,国防部认同GAO的建议,并采取一些举措来解决太空采办问题,但尚需采取额外举措。
作者：冯云皓
来源：《防务视点》杂志