【福睿研究】上海五大新城的产业之道（下篇）
编者按：十九大以来，国际国内形势发生重大变化，上海市在“十四五”提出将嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五大新城建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市。在新的历史起点下，五大新城在上海进一步深化“五个中心”核心功能建设，推进上海大都市圈协同发展，发挥长三角的龙头带动作用中，作为相比以往更高水平、更高层次、更高能级的战略支点将发挥重要的作用。
在这一背景下，如何加快产业对新城的经济驱动作用，合理布局未来产业园区载体，实现产城创深度融合，未来势必影响新城的发展态势，成为带动人口和其他资源要素集聚的重要基础。本文通过系统回顾总结五大新城近20余年的产业发展道路，瞄准五大新城的产业现状，提出相应的解决途径，旨在为五大新城未来产业发展提供借鉴和参考。
下篇：扬帆起航
在上篇中，本文梳理了上海五大新城自“十五”到如今“十四五”的三个产业发展阶段。而在全国各地，最近十多年来，各类新城也如雨后春笋一般，在许多城市的规划建设中占据了重要地位。但是，在这些新城中，真正能够敢言成功的寥寥无几。我们在上篇中也看到，即使背靠上海的新城建设，也在近20年过程中名单多次更迭，这就牵涉到一个问题，即：为什么有的新城能够成功，有的新城能够失败？
原因还是在产业。
从微观角度，新城的活力尤其是人口活力需要通过产业集聚形成，各种要素功能也要通过产业的植入或培育来确立，从宏观角度，新城战略支点的建设和辐射带动作用也要通过产业发展得以实现。因此，与新城产业建设的相关议题设置，将是主导新城建设推进成功与否最重要的因素。
而国内诸多新城建设，受到官员考核要求的影响，建设步骤大多是逆向而行的，也就是通过短期大量投资和基建拉动，再引入运营商大量空建住宅办公设施，最后谋求导入相应的人口和产业。这种开发建设时序往往忽略了城市自身的需求以及产业本身发展的客观规律，使得新城建设投入与市场需求脱节，造成的结果很可能就是新城空心化，从“新城”沦为所在城市中心城区的“睡城”，个别产业区位均处于劣势的甚至沦为“鬼城”，这种新城在全国诸多新闻报告中均屡见不鲜。
上海的五大新城均走过二十余年的发展历程，与国内其他地区的新城早已不可同日而语，但是在新城发展的内在逻辑上面，依旧需要将产业作为支撑新城建设的最高优先级来打造，而城市建设则应该尽量与产业的发展程度相匹配来进行，不可过度超前，也不可过于滞后。尤其是在新的历史阶段，上海为五大新城赋予了新的使命和任务，即建设成为长三角的综合性节点城市，以及构筑上海新的战略支点，五大新城想要达到这两大目的，产业建设依旧是核心，也依旧是关键。因此，如何建设好五大新城，实际上就可以转换为一个更为具体的为题，即：
五大新城如何打造符合自身战略支点定位的产业？
在近20年的发展历程中，五大新城根据上海市的发展需要动态调整新城数量和总体配置要求，在产业方面基本形成了各自相对特色的产业结构和规模，为未来服务全国、服务长三角、服务上海提供了重要平台支撑。
在上海市“十四五”规划提出对于新城“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”的总体建设要求下，结合前不久印发的《上海市新城规划建设导则》，以及国外成功的新城建设经验和上海市五大新城的实际建设情况，本文认为，打造符合五大新城相应定位的产业，重点在于产业交通、产业政策、产业园区、产业人口、产业配套、产业协同六个要素的共同支撑，这六个要素共同构建起了新城产业建设的六角矩阵评价标准。上海五大新城建设综合性节点城市和构筑新的战略支点这两大使命和任务，梳理出具体每个维度需要达到的定性：
表1：上海市五大新城产业建设维度及定性标准
以这六点为基准，可以看出，现阶段上海距离综合性节点城市，以及成为战略支点这一点上，依旧拥有诸多需要进一步完善的内容。这些在长期发展过程中遗留的难题若得不到妥善解决，未来可能会成为五大新城产业发展的桎梏。以此为基准，未来五大新城未来的产业打造需从六个方面入手：
——实现新城基础设施的有效升级。既包括完善与中心城区、周边市县在区域多层次交通体系快速、低成本的衔接，也包括智慧城市各类物联网端口、5G基站、新能源充电桩等新基础设施的推进。
——实现新城产业内生动力培育。包括通过对老旧厂房改造及土地盘整加快产业效率提升，大力推进承载高科技企业第二基地、总部和第二总部等新载体建设、以及创新能力建设，积极构建新城特色评价指标指导和保障内生动力的分步提升。
——加快实现新城人口高质量导入。包括根治职住不平衡问题，谋划高品质公共治理体系，加快公共治理效能和标准向中心城区看齐，推进居住产业和生活性服务业内生增长动力培育。积极加快教育、医疗配套的进一步完善，在新生劳动力、新上海人的配套需求和相关政策创新方面进一步突破。
——实现各大新城产业布局优化与特色错位。包括建设新城之间的主导产业对话机制，加快对于新城内部产业园区、特色镇的分类布局和错位发展，尝试推动新城之间产业链上下游的功能黏合。
——实现新城内部空间的优化配置。包括产业空间、城市空间、居住空间三大空间的进一步优化，对新城产业功能的整合和土地的复合开发利用以及产城创融合，在加快创新城区、创新街区建设方面率先突破。
——实现各新城在区域一体化中的分工协同。包括强化跨区域整合带动，形成区域引领带动和服务能力优势，包括但不仅限于各新城在长三角生态绿色一体化示范区、嘉昆太核心圈、G60科创走廊、临港开放门户，环杭州湾产业带等区域战略中的功能定位等。
纵观新城未来产业的总体发展脉络，在未来建设中，六大要素在新城建设的不同阶段优先级各不相同。同理，由于五大新城之间的发展程度本身存在较大差异，原先的产业结构、职住条件、交通便利程度也各不相同，因此即使在新的起点下，不同新城对于六大要素的侧重优先级也不同，因此在解决共性问题基础上，还需要立足五大新城各自的实际分类施策。对比上海市2035总规和“十四五”中对于五大新城各自表述，可以看出两点：
第一，从战略方向上上五大新城分为两个层级。第一层是承担国家重大战略的新城，即青浦新城和南汇新城，分别是长三角一体化发展和自贸区临港新片区的重要承载地，因此两个新城作为国家战略的支点城市，能级和建设要求要显著高于其他三个新城。第二层是承担区域一体化使命的新城，即剩下的嘉定新城、松江新城和奉贤新城。分别承担沪宁、沪杭和环杭州湾沿线的发展和辐射带动作用。因此，对于五大新城的产业之问，更多地是立足于如何发展，而非发展什么。
第二，两份文件对五大新城的重点均放在产业定位和具体领域上，如松江新城在2035总规中为“以服务经济、战略性新兴产业和文化创意产业为支撑”，在“十四五”规划中则是“做大做强电子信息、集成电路、人工智能、生物医药等战略性新兴产业集群……加快以松江枢纽为核心的上海科技影都、现代商务及现代物流体系示范集聚区建设”，二者相互支撑，且互有补充。
表2：五大新城在2035总规和“十四五”规划产业概述对比
但具有共性的一点是，在这一阶段的新城产业开发和建设中需要拔高到最高优先级的，是产业协同创新能力的构建，也就是如何培育新城对周边区域产业的整合控制能力。这是因为，一方面，做好新城的产业创新协同，关系到在新城与其他节点城市之间协同延长产业链，扩大上海乃至长三角范围内的产业内部分工，进一步提升区域内配套水平，从而增强新城乃至上海市相关产业的整体竞争力。
以一城一名园为基准的产业初段策略
无论是产业交通体系亦或是产业园区更新，六大要素中前五项都属于技术层面亦或是新城内部机制协调可以解决的问题，但产业协同创新能力的构建，则更大程度上由与新城建设相关联的各级政府的政策权限下放程度息息相关。特别是对于青浦和南汇两大新城而言，由于不仅是相对于整个上海的未来发展战略支点，也在承担国家战略方面拥有支点地位，因此在产业政策之外，进行适度的体制机制调整，在跨行政区域范围内更好地推动和事实要素优化和合理流动，对涉及跨新城发展的事项、产业政策和技术经济政策进行充分交流、相互启发，同时建立起互利共赢的相关分享机制，将会对发挥1 1＞2的新城产业溢出效应起到关键支撑。
嘉定、青浦、松江三城在近20年的开发过程中遗留不少低效用地，未来在培育新产业的同时，需要做好对过去园区低效土地的盘整和再利用，以及部分园区地块的连片更新和转型工作，从而为新产业的植入腾笼换鸟预留充足的空间，通过提升自身能级以承载更多的战略新兴产业。因此对于新城内及周边区域产业园区功能的迭代升级将是未来一段时间加快嘉定新城产业发展的重要任务。
其中，青浦新城由于与中心城区的连接相对嘉、松二城更弱，因此还需要制定更加有力的行动计划，在西岑科创中心等未来重点平台载体建设同时加快配套跟进，催动中心城区产业人口的导入速度。而南汇新城由于未来主要以新建产业园区和产业社区为主，并没有嘉定、青浦新城这样的“包袱”，相反由于自身区位条件等因素的限制，未来在交通体系的完善、与其他节点城市以及产业廊带的协同创新和融合发展方面，需要倾注更多的精力。
表3：五大新城未来产业发展可行策略一览
奉贤新城的区域优势和政策优势相对于其他四个新城而言具有一定劣势。像区域优势方面，嘉定有紧靠昆山长时间形成的融合性区域优势，松江有作为G60科创走廊的重要节点地位；而在政策方面，青浦背靠国家会展中心和长三角生态绿色一体化示范区的政策性优势，南汇依托临港新片区的发展，在远期与舟山的大桥修通以后，辐射还会向南扩展。甚至在滨海建设和产业协同方面，此次未列入五大新城的金山新城/金山滨海地区依托临近平湖的区位优势，在未来也有与奉贤新城一较高下的潜力。因此，奉贤更需要找到独特的产业发展道路，来符合上海打造南部战略支点的要求。
本文认为，尽管奉贤新城在区位和政策方面不及其他四大新城，但是依旧拥有自身的独特潜力。在2035总规中，奉贤新城的规划人口75万人，仅次于发展最早且规划人口唯一达百万以上的松江新城，考虑到现在五大新城的人口规模现状以及奉贤房价处于整个上海的洼地，加上坐拥海湾大学城的人才资源，北靠闵行紫竹高新区、东依临港新片区、西近国家级化工园区，周边制造业资源丰富。因此，奉贤新城依托自身的职住成本优势，是发展生产性服务和后端配套的不错选择，甚至可以设想将其打造为上海五大新城中首屈一指的生产性服务策源地。而通过致力发展生产性服务，也可以进一步加强奉贤新城与其他片区的联系。
而且，南汇新城和奉贤新城在产业协作上也具有较大的互补性。因为在2035总规中奉贤、南汇均是定位为滨江沿海发展廊道上的节点城市，而在2021年1月发布的《临港新片区综合交通“十四五”规划》中，提出将G1503高速快速路、沪乍杭铁路打造为链接杭州、嘉兴两地对外交通体系组成部分。一条高速一条铁路将南汇和奉贤新城紧紧串联和绑定在了一起，这是实现两座新城区域融合的关键，奉贤可以据此打造融通临港连接金山的综合性产业节点，而南汇片区则通过奉贤进一步链接长三角，强化自身在长三角的智造首区地位。
因此，在我们设想中的五大新城产业协同中，嘉定、青浦、松江三城可以依托2035总规提出的沪宁、沪湖、沪杭三条高速通道共建辐射江浙的产业协同走廊，而奉贤、南汇则可以通过沪乍杭铁路、G1503高速建设，串联起跨嘉兴、杭州、绍兴、宁波、舟山的大C型杭州湾产业协同带，在汽车制造、高端装备、精细化工等方面与奉贤、南汇形成联动。五大新城就可以建设四条串联长三角其他节点城市的产业协同创新带，在探索融基础设施、产业发展与城市生活方面探索更多的区域合作模式。
尤其是南汇-奉贤一线，通过节点城市之间的互补促进两地以高科技、智能制造业为主的高端制造业和相关服务业共生发展，与其他城市形成跨地区一体化发展的中间新兴城市带。一旦强大的中间发展带形成，双城融合就会上升到新的高度，也就为奉贤、南汇的新城产业建设破局。这样一来，五大新城未来的的产业规划也就可以通过自建高能级的产业形成一定的梯度，而不再像过去一样由承接中心城区向外辐射的“输血”形成。
结语
通过以上分析，我们建议，从上海市层面可以适当建立一个在五大新城之间的产业交流联络机制，促进产业之间的联动发展和跨区调剂，也是未来尽可能避免新城在产业发展方面出现的同质化现象。而在新城层面，五大新城的产业大体可以从四个方面入手，来进一步拔高自身产业位势：
一是抓住产业数字化、消费升级机遇，拔高二产，集聚2.5产，提升三产，实现二三产融合发展，加快提升新城产业高度；
二是梳理优化产业空间资源，注重功能、产业和空间的适配，提高开发强度、产出效率，提升新城经济密度；
三是推动产城创深度融合，形成创新特色，打造双创载体，集聚双创要素，提升新城创新浓度；
四是持续优化营商环境和人居环境，强调在地就业居住比，通过强化公共配套和社区治理效能提升新城的城市温度，加强新城新进产业人口的归属感；
如此，则上海五大新城的未来产业可期。
参考资料：
陆铭、彭冲：《从新城看治理：增长目标短期化下的建城热潮及后果》，《管理世界》2019年第8期；
李燕：《日本新城建设的兴衰以及对中国的启示》，《国际城市规划》2017年第2期；
周振华、陈群民：《上海郊区新城建设状况评估》，《科学发展》2013年第5期。