人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助
案例要旨
根据法定的作为义务及先行行为义务的法理，小偷跳河后公安机关负救助义务，但判断公安机关是否履行法定职责救助义务，还需结合“是否能够履行危难救助义务、是否在实质上履行了救助义务”这两个要件进行分析。如果已履行救助义务，仍导致人身财产损失，不能认定公安机关未履行法定职责。
案例正文
梁光树诉台州市公安局路桥区分局不履行法定职责案
【案例索引】
一审：温岭市人民法院（2014）台温行初字第9号（2014年4月10日）；
二审：浙江省台州市中级人民法院（2014）浙台行终字第32号（2014年5月30日）。
【案情】
原告：梁光树；
被告：台州市公安局路桥分局（以下简称路桥公安局）。
原告梁光树为梁华琴父亲。2012年7月23日晚6时许，路桥公安局工作人员在台州市路桥区螺洋街道上保村菜场附近巡逻时，发现梁华琴、赖某涉嫌偷盗电动车，即对其当场实施控制。赖某当场被抓，梁华琴寻机逃脱。为逃避路桥公安局工作人员的追赶，梁华琴在逃到附近的河边时跳进河中游往对岸准备脱逃，在发现对岸也有被告的工作人员后又开始往回游，回游到河中央时开始喊“救命”并沉入水中。见此状况，事发现场一围观群众及被告一工作人员下水救人，但救援未成。另查明，在事发过程中，路桥公安局工作人员发现梁华琴跳河溺水后，组织多名公安、消防、医务人员赶赴现场实施救援但无果。当晚9时许，梁华琴被打捞上岸，经医护人员确认其已死亡。为此，原告认为被告明知梁华琴跳河会造成生命危险而没有采取合理文明的措施，也没有在第一时间救助，被告未履行警察职责是导致梁华琴溺水死亡的主要原因，被告行为违反《人民警察法》及人民警察《三项纪律》。为此，请求法院判决确认被告在履行法定职责救助义务时不作为，导致梁华琴死亡的行政行为违法。
【审判】
温岭市人民法院经审理认为：预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为是公安机关的人民警察依法应当履行的职责。被告工作人员在巡逻过程中发现梁华琴有违法犯罪的嫌疑，对其进行调查控制不违反法律法规的规定，梁华琴依法应当予以配合。梁华琴为逃避调查控制寻机跳河游向河对岸准备脱逃，在发现对岸已有被告工作人员后回游是造成其溺水身亡的直接原因。根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助。从被告提供的事发现场的工作人员和救援人员的陈述中可知，在梁华琴跳入水中后，被告工作人员曾劝其上岸，但梁华琴未听劝阻并仍然游向对岸伺机脱逃。后在梁华琴出现水中呼救并开始沉入水中的情形下，被告在事发现场的工作人员中一位会游泳的人员与现场一群众也及时下水救助但无果，其后被告又及时组织多名公安、消防、医务人员等赶赴现场实施救援、打捞，应当认定被告已及时合理地履行了救助义务，原告起诉理由不成立。为此，依照《最高人民法院关于执行&<中华人民共和国行政诉讼法&>若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回原告梁光树要求确认被告未履行法定救助义务的行政行为违法的诉讼请求。
梁光树上诉称：被上诉人不履行法定职责行为违法，一审法院判决错误，要求撤销一审判决，判令被上诉人不履行法定职责导致梁华琴死亡的行为违法。
台州市中级人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第六条的规定，公安机关的人民警察有预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序行为等法定职责。被上诉人的工作人员发现赖某、梁华琴等有盗窃嫌疑，有权予以制止并依法采取相应措施；赖某、梁华琴亦有义务予以配合。梁华琴采取逃跑的方式企图逃避公安机关执法，被上诉人工作人员紧追其后的行为并不违法，梁华琴跳河后，被上诉人工作人员在河岸上劝其上岸。但梁华琴不听劝告，然而游向河对岸，在河对岸看到也有工作人员时，又折回河中央。梁华琴在河中挣扎并喊救命后，被上诉人一工作人员与现场一群众也下水营救，但援救未成。之后，被上诉人增派警力到场并组织多名人员携带救生圈下水营救、配合打捞等，已履行法定救助职责。被上诉人工作人员虽未在梁华琴跳河后立即下水，但从梁华琴在河中来回游的实际情况看，梁具有一定游泳技能，故被上诉人工作人员在梁华琴喊救命后下水救助，属于在第一时间下水救助。且不存在救助不力。因此，判决驳回上诉，维持原判。
法院评论
本案争议焦点是路桥区公安局是否履行了法定职责救助义务？蕴含内在法律问题就是公安机关是否存在行政不作为？
“行政不作为是行政主体及其工作人员依其负有的行政作为义务在能够作为而由于过错在程序上未作为或在一定期限内怠于作为、未及时作为的行为”。据此，公安行政不作为是指公安机关及其人民警察负有特定的作为义务，在法定或合理期限内能够作为却没有在实质上履行作为义务的一种违法行为。根据上述理论，构成公安行政不作为，必须同时符合公安机关及其民警负有特定的作为义务、能够作为、程序上不作为或者没有在实质上履行作为义务三个条件，缺一不可。下面结合本案逐一分析：
一、路桥区公安局对梁华琴是否负有特定的作为义务，即救助义务
“法定行政作为义务，是指行政主体在行政管理活动中，基于特定的事实和条件而承担的在程序上为一定行政行为的具体法律义务”。该义务主要包含：法律规范明文规定的作为义务、先行行为义务、行政合同义务等内容，本案例主要涉及前两个，下面笔者就此展开分析：
1.从法律规范明文规定的作为义务分析路桥区公安局对梁华琴负有救助义务。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定，“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救…”。根据文义解释，公民指具有一国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。据此，不论是普通群众抑或犯罪嫌疑人，凡是具有中国国籍的公民，其人身、财产处于危难情形均可以获得警察救助。可见，公安机关人民警察遇到公民人身安全受到侵犯或处于其他危难情形时，公安民警对该公民即负有法定的救助义务。案中梁华琴虽然是“人人恨之”的小偷，且是其主动跳入河中，但当他喊救命的时候，就需要有人帮助其脱离人身危险之困境，其有获得救助之权利。
2.从先行行为分析路桥区公安局对梁华琴负有救助义务。“行政主体先行实施的行为使行政相对人某种合法权益处于遭受严重损害的危险状态，据此行政主体产生积极行动阻止损害结果发生的作为义务，即先行行为引起的作为义务”。先行行为并不限于行政主体的违法行为，只要先行行为足以产生某种危险，就可以成为行政作为义务的发生根据，也就是说行政主体的先行行为即使是合法的，也可能引起作为义务。此外，先行行为也不限于行政主体的行政行为。行政主体实施的事实行为，只要与其后所产生的危险状态具有关联性，同样可以成为行政作为义务的发生根据。本案路桥区公安局工作人员追逃小偷的行为是合法的，但当追逃行为危及到小偷生命安全，他就有义务对其实施救助，防止损害结果发生。
二、路桥区公安局工作人员是否能够作为，即能够履行危难救助的义务
能够履行危难救助的义务，是指人民警察具有履行危难救助义务的可能性。人民警察危难救助义务的履行需要人民警察在一定的人力、物力、技能等条件具备的情况下得以履行。对于人民警察救助的条件，相关的法规和规章作了明确的规定，不同的警种不同的情况救助的义务都不一样。法谚有云:法律不能强人所难。法律也不能命令人做他无能为力的事情。尽管由职业性质决定，人民警察承担着更多的职责，但是，这并不意味着人民警察在任何条件下都具有履行危难救助的能力，必然存在着人民警察无法履行也无需履行义务的情形。比如，不能对一个不会游泳的人苛以下水救助落水者的义务。
因此，人民警察实施危难救助还需要满足以下前提:一是有危难发生。二是意识到公民处于危难之中，如果没有意识到，或者常人对此也不会认为公民有危难，人民警察便没有实施救助的义务。三是有救助能力，如果公民突发疾病，而警察又没有急救常识，他所能做的只有拨打电话，拨打急救电话就是他所能实施的救助行为。本案中，被告在发现梁华琴等有盗窃嫌疑，有权予以制止并采取措施，当梁跳河有危险时，增派警力救援，应该说被告意识到危险，并采取救助措施，有履行危难救助义务之可能性。
三、如何判断实际上履行了救助义务
《中华人民共和国人民警察法》第21条关于救助义务，只是一种概括性、抽象性的规定，具体如何施救，救助的程度、方式等均无明确规定。这样该如何判断实际上履行救助义务？笔者认为，按照符合危难公民利益的原则，在能力范围内尽力救助即可。具体言之，一是时间有效性，也即救助的及时性。二是行为正当性。救助方式、方法得当。具体到本案，首先，被告工作人员虽未在梁华琴跳河后立即下水，从梁主动跳河、且在河中来回游的实际情况看，梁具有一定游泳技能，在其未呼喊救命之前无法判断其是否处于危险之中，当他喊救命后，被告一名工作人员及一围观群众立即下水救助，属于第一时间下水救助，救助时间具有及时性。其次，在梁华琴跳入河中后，公安工作人员多次劝其上岸，并立即采取递木梯救援措施，但梁某乙未听劝阻并仍然游向对岸伺机脱逃。同时，公安机关依据《浙江省公安机关110接处警疑难警情处置工作指导意见》之规定，增派警力赶赴现场救援。当看到梁华琴在水中呼救时，立即下水救助。本案被告的救助方式方法规范，救助措施有力。虽然最后梁华琴死亡，但该死亡并非被告救助不当造成。
综上，路桥公安局对梁华琴有救助义务，但在公安局已经采取及时有效的救助措施情况下，应认定其已履行了法定职责救助义务，因此，不能判定被告存在行政不作为。
来源：法信
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