自然资源执法权下放须答好三道题
乡镇和街道是最基层的行政组织，承担着各种属地监管责任，也处于发现各种违法行为的最前线。但长期以来，行政执法面临的一个突出问题，就是“管得着的看不见，看得见的管不着”。现行《行政处罚法》规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。因此，有责无权的乡镇和街道，一直处于“谁的孩子谁来抱”和“抱不好就追责”的尴尬境地。
新《行政处罚法》提出将部分执法权下放乡镇和街道，无疑从法律上打通了行政执法的“最后一公里”，实现了乡镇和街道责权相当。其实，早在2019年1月，中办国办印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》就提出，整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合执法行政机构，以乡镇和街道名义开展执法工作，逐步实现基层一支队伍管执法。
撤所放权，是大势所趋。去年以来，一些地方通过直接下放和委托的方式，正在将部分行政处罚权逐步下放到乡镇和街道。比如，广东将新《土地管理法》第七十八条规定的行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制措施权调整为由乡镇人民政府（街道办事处）行使。在乡镇和街道改革中，有的地方也提出除公安派出所、税务所、市场监管所外，其他监管执法原则上整合到乡镇和街道组建成立的综合执法队伍，由相关县级职能部门分别按权限授权委托监管执法。
笔者以为，在下放自然资源领域行政处罚权时，关键要解决好三个问题：一是具体下放哪些行政处罚事项，二是如何理顺和明确县级自然资源部门与乡镇和街道的执法职责和边界，三是如何做好日常执法工作衔接。
根据自然资源领域执法的特点，在土地执法方面，除非法批地外，其他的大部分行政处罚事项都可下放；规划执法方面，主要下放对未取得建设工程规划许可证和涉及临时建设的行政处罚；矿产执法方面，主要下放对非法开采、无证勘查和涉及保护类的行政处罚；测绘执法方面，主要下放对测量标志保护类的行政处罚；林草方面，主要下放对盗伐、滥伐林木的处罚；海洋执法目前不适合下放乡镇和街道，应在地方层面加快推进建立统一的海洋执法队伍。
在职责分工和执法边界方面，下放部分行政处罚权后，应明确由乡镇和街道负责日常执法巡查、制止，履行法律规定和下放清单中自然资源领域违法案件查处职责，负责上级交办的违法线索核查处置、土地和矿产卫片图斑核查整改工作，配合做好自然资源督察和执法专项整治行动相关工作，协助做好县级以上政府安排布置的其他工作。县级自然资源部门主要承担未下放乡镇和街道的自然资源领域行政处罚事项，负责查处市级以上重点项目、跨乡镇和街道区域违法用地案件，对乡镇和街道执法工作进行业务指导和监督。
与此同时，下放执法权后，如何做好日常执法工作的衔接也尤为重要。一要同步推进撤销基层自然资源所和下放行政处罚权，过渡期内可由县级自然资源部门会同乡镇和街道综合行政执法队开展联合执法，以防脱节。二是县级自然资源部门应加强对乡镇和街道执法工作的指导和业务培训，及时协调解决各类执法争议和问题。
一直以来，权力下放都伴随着权力能否接住用好的问题。将自然资源领域行政处罚权直接下放乡镇和街道，既要态度坚定，也要稳妥推进，充分考虑乡镇和街道的承接能力，既不能不放，也不能一放了之，做好定期评估，坚持成熟一批、下放一批，切实做到“放得下、接得住、管得好”。
