2021年专项债券申报工作手册
作者：明树数据高级研究员 杨晓怿
来源：杨老师的基建课堂
# 摘要
近期，财政部已下发了2021年专项债券项目储备筛选的通知，开始为2021年的专项债券发行做好准备。虽然如今的经济恢复情况不错，但前三季度的基建投资增速仍然不高，地方基建项目对资金的需求仍然很大；因此2021年的专项债券发行额度有望同往年一样、提前在2020年四季度下达一部分。
虽然当前2021年专项债券的申报工作已迫在眉睫，但我们依然要关注到2021年专项债券的申请与管理要求出现了很大幅度的转向，要做好申报工作应当从以下几个方面入手：
第一：项目筛选与储备
1、哪些项目适宜申报专项债券？
地方专项债券同时要求必须用于资本性支出、偿付本息源自项目收入，因此专项债券必须是有一定收益的固定资产投资项目。并且，根据《政府投资条例》，专项债券投资必须坚持公益性定位，不得含有商业化运营的项目。
因此，2021年的专项债券应当聚集交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政基础设施、产业园区基础设施、医疗和公共卫生以及“两新一重”等项目；有一定收益的、列入重大项目库的项目应优先安排申请。
2.在建项目、往年债券项目优先申请
由于2019、2020年专项债券的投资拉动效果不佳，因此在2021年的债券申报工作中要求再度聚焦“实物工作量”与工作进度，因此在建项目、往年已申请专项债券且开工的项目优先申请。新项目也要求前期手续必须完善，要能够在资金下达后尽快开工。
因此，2021年的债券申请金额要求与项目工作进度相匹配，申请金额必须在年内支出完毕并形成对应的实物工作量；在筛选项目时应聚焦项目是否具备真正实施与开工的条件。
3.专项债券负面清单
在满足了项目基本要求后，还应当对照专项债券负面清单进行检查，确保申报项目不存在以下情形：
-严禁将新增债券资金用于置换存量债务（必须专款专用）；
-决不允许搞形象工程、面子工程（强调投资的有效性）；
-新增债券资金不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息（严禁挪用、违反预算法）；
-严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴（坚持公益性投资）；
-坚持不安排土地储备项目、不安排房地产项目、不安排产业项目。
4.申报2021年的资金需求
在对项目类别进行初步筛选、确认项目具备落地条件、并对照负面清单制度进行检查后，就可以根据项目在2021年能够落地的工作进度，提出初步的资金需求、向省财政厅进行申报。如今各省均要求在月底前申报2021年的资金需求，基本上是为明年的债券发行做准备，并根据具体情况分配明年的债券发行额度。
因此，这一阶段的工作主要是梳理与统计，做到心里有底；真正的工作，还须跟随项目前期工作的进度一同推进。
第二：推进项目前期工作
1.重点关注前期工作
在申报2021年的债券需求金额后，各项目的前期工作手续可以具体开始推进。包括立项、选址、初步设计等工作，都应当有序开展，保障项目在2021年具备实施条件。
与之前不同的是，许多省份的专项债券申报工作已由省发改委与财政厅联席进行，对项目前期工作的深度与扎实程度有很高的提升；像之前一样随意申报的办法已不在行得通，发改委也会通过政府投资项目管理平台对申报专项债券的项目进行垂直管理，随时督促项目进展。
2.前期工作的难点与痛点
因此，地方政府应当重点关注预备申报2021年的债券项目，做到项目前期工作成熟之后再申报；并对项目前期工作中存在的主要问题进行关注：
-项目用地问题（是否符合规划、是否有足额的建设用地指标、征地拆迁进度）；
-环评问题；
-前期工作深度（部分省份要求达到初步设计，满足EPC模式招标要求）；
避免因前期工作不足造成未来项目无法落地、落地速度不如预期，可能会造成资金沉淀问题。
第三：申报方案设计
在推进项目前期工作的同时，专项债券的项目储备工作也应当同步进行，主要包括以下几方面：
1.项目收入来源与组合
专项债券项目要求还本付息的资金源自项目本身，因此申报方案需对项目收入进行测算，项目净收入需要覆盖还本付息金额的1.1倍（部分地区要求1.2-1.3倍）及以上。因此，积极挖掘项目收入是一项重要的工作。但是，考虑到专项债券项目越来越严格的监管趋势，像过去那样虚构、高估项目收入并不是个好办法，只会造成未来的债务负担和责任隐患。
因此，在项目本身收益来源不足时，优先采用将有收益和没有收益项目组合的方式，进行现金流的平衡，常见的收入来源有以下几种，各项目可以根据实际情况进行搭配：
-公用事业收费（供排水、供暖）；
-停车费、广告费、物业费；
-租金收入（标准化厂房、孵化器、人才公寓）；
-高标准农田补贴；
-建设用地指标（农村土地整理、城乡建设建设用地增减挂钩）；
-仓储费、物流经营收入（冷链物流、农村物流）；
-土地出让收入
考虑到部分地区对项目中来自土地收入的占比进行了限制，就会导致收入相对有限、不足；那么对于这样的项目还可以通过延长项目期限的方式实现资金平衡。如果还不能满足有关要求的，只能通过减少申请金额、缩小分母的方式实现偿债倍数的保障。
2.年限与还本付息
在满足了收入要求之后，如何设计年限与还本付息方式就是另外一个核心。由于今年四季度的货币供应增速有所放缓，9月后发行的地方债券利率快速走高，并且长期限的债券销售出现了一定的障碍。加上财政部开始关注专项债券的期限、要求不得人为将偿债责任后移，导致如今年限的要求出现了一定的变化。
一是要求期限与项目收回投资相匹配。通过盈亏平衡点来衡量专项债券应当采用的发行年限，不过从当前各省厅的态度来看，未来10-20年的项目将是主流，除非特殊情况一般不会批准30年期项目；
二是要求逐渐还本付息、不再到期一次性还本。到期一次性还本对未来的财政是很大的压力，因此会要求还本付息兼顾财政平滑支出的要求，从项目有收入后逐渐偿还；各地方政府可根据自己的财政实际情况设计分年度的还款计划，从风险管控、平滑支出的角度作出说明。
3.资金组成
专项债券属于债务性资金，但如果属于重大项目、经省财政厅的批准，也可以用作项目资本金；并且当前专项债券项目还允许进行市场化融资。因此，如今申请债券项目的资金组成是一项重要内容，主要包括：
-资本金如何落实（财政预算安排多少、企业自筹多少、是否存在债券作资本金）；
-申请多少专项债券（包括2021年申请规模、总规模、逐年申请计划）；
-剩余缺口资金如何落实（企业自筹还是配套贷款、贷款方案、是否已经过金融机构批准）。
此外，需要明确的是，如果需要申请专项债券的配套贷款，应当在项目申报时同步进行。当债券成功发行后，项目的申报内容就很难更改，如果不符合金融机构的要求就无法处理，导致配套贷款无法落实。配套贷款的工作需要前置，也需要前期工作的进一步完善。
第四：管理与资金使用
1.资金使用管理
在申请2021年债券的同时，不要忘了加快2020年已经申请的债券资金拨付进度，加快项目的进度与支出速度，避免因资金沉淀影响下一年度的债券申请。
从整体上来说，如今的专项债券资金管理有越来越严格的趋势，虽然尚未要求开立专户，但账目管理的要求仍然应当按照专项资金进行管理，需要满足财政资金审计的相关要求。
2.信息披露
财政部已经上线了地方债券管理平台，将具体项目与债券进行了关联，并向社会公众开放信息；未来可能将项目进度等情况一并公布。因此，专项债券的合规性要求、资金管理要求也会逐渐提高。
3.还本付息管理
随着专项债券项目的越来越多，专项债券对城投、地方政府造成的还本付息压力也越来越大，必须做好管理工作。尤其需要注意的是，专项债券从发行时就开始计息、并且没有宽限期，必须半年或一年付息一次。因此，建设期利息从哪来、由谁安排，就成了一个重要的问题。
4.未来管理展望
有不少专项债券项目是由地方城投公司担任实施主体，出于支持城投转型与项目市场化运作的要求，这一操作也无可厚非。但是，当财政资金进入企业、并且尚未要求开立专户后，不可避免的会存在一些管理上的混乱。
财政部在8月已经对未来的管理提出了要求，未来将对专项债券的资金进行“穿透式”管理；未来进入企业的债券资金，也要做好凭证、账目管理等工作，专项债券等管理要求只会越来越严。
# 总结
虽然专项债券的管理越来越严格，也显得越来越麻烦，但看在债券资金成本低、期限长的优势上，地方政府仍然有很强的积极性。
不过，债券资金虽好，但在申请时要牢记合规与项目真实性的要求；否则后期出现问题，很容易造成麻烦，也不排除会出现责任倒查的现象。
