虹野：大学教师去编制的悲欢离合
去编制——教师自由流动的阵痛
文/蒋永红
日前，人力资源和社会保障部举行2016年度第二季度新闻发布会。人社部新闻发言人李忠在介绍事业单位人事制度改革下一步工作安排时明确表示，“研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法”。
由此可见高校和公立医院取消编制指日可待，这里主要谈谈在高校取消编制的改革对政府、高校管理层和公立高校教职员工会有什么影响。
取消编制是政府对高校效率低下的不满
传统意义上的事业单位，与党政机关同为财政供养的“国家单位”，随着事业单位编制不断扩大，人员逐渐增多，财政供养压力越来越大，公益服务的效率却越来越低。事业单位改革的一个根本目的，就是要精简事业单位编制，减轻财政供养压力，同时提高公益服务的效率和水平。事实上政府从1998年以来至今对编制控制是非常有效的，从下图我们可以看到普通高校教职工变化情况（数据来源：教育部网站），普通高校教职工增长曲线和教师增长曲线几乎一致，而其他行政管理、教学服务等增长缓慢。而教师数量增长是普通高校扩的自然需求，专任教师占学校教职工比例也控制在67.4%，从数据上看，高校内部行政、后勤和教学服务是高效的。而事实上则不然，国家行政学院公共行政教研室主任竹立家接受采访时表示， “编外人员多的单位有的能占到一半，少的也有20%—30%左右。”而在高校，编外人员大都集中在非教学岗位，从事各种管理和服务事务。而这部分编外工作人员的待遇则非常低下，典型的“同工不同酬”，故而高校有扩编的冲动，而政府则要减员增效，一面政府控制编制保证教师比例，一面高校低效的管理需要更多的行政管理岗位，这种矛盾给政府使得政府对高校以及其他事业单位不满，取消编制既有“甩包袱”之意，又表达了政府对高校管理低效的不满之情。
高校对“取消编制”的矛盾心理
２０１６年１月１５日在京举办的“事业单位人事制度改革最新动态及热点问题高峰论坛”上，中国人民大学公共管理学院教授、公共政策研究所副所长杨宏山表示，要区分政府对事业单位的编制管理与事业单位自身的编制管理，“高校本身的编制管理是不可能取消的，否则会乱套的。”在杨宏山看来，高校内部如果取消编制管理，对各学院、系没有规模控制和发展规划，就失去了基本的管理规范。
由此可见，过去高校“哭诉”编制影响吸引人才、影响人才流动，并不是真正的反对“编制”，只是希望把“编制权力”下放到学校层面，由校长们通过“编制”来管理各个院系的人事和财政。编制管理制约了高校用人的自主权，确实给高校教师流动、吸引人才和师资配置带来很大的问题，但是如果取消了“编制”高校如何控制行政管理岗位扩编的冲动？如何对专业教师进行管理？对于公众来说，取消编制之后，行政化严重的高校，能否让政府拨款的教育经费使用的更加高效是值得商榷的。
“取消编制”对教师的自由流动是个利好
由于长期以来编制内外待遇的差距给高校教师自由流动带来很大障碍，即便是高校领导层亦如此认为。高校教师无法自由流动造成高校管理层热心引进外来人才而疏于校内人才的关心，使得大量教师无法找到适合自己发展的平台，从这个角度来看，教师不能自由流动在一定程度上浪费了很多智力资源。当然，影响教师自由流动的障碍还有职称、社保等其他问题，但是随着高校自主评聘职称和社会保险改革的推进，教师自由流动将会越来越顺畅，教师将会更加容易找到适合自己发展的平台，如是，高校智力资源将会突破行政化管制得到极大释放。
“取消编制”对编外教职工“好坏参半”
在高校取消事业单位编制之后，将会逐步缩小编外人员与编内人员的待遇差别，解决编外人员面临的多种问题。但是高校“取消编制”之后，在教育经费固定的前提下，过去编外人员工资待遇的提高必然带来一部分“减员”，尤其是替代性比较强的行政岗位的编外职工。故而，取消编制可能会使得一些编外教职工的待遇向过去编制内的教职工看齐，同时也将会有一部分编外教职工被解聘。
高校行政化下，“取消编制”可能带来的阵痛
当前高校行政化严重的现实，在固定的教育经费的前提下，高校使用教育经费的权力也空前的扩大。在这种情况下，我们很难避免高校加强行政管理的冲动，甚至会出现高校行政岗位增加的现象。甚至在取消编制之后，教职工待遇“削峰填谷”，编制内的教职工待遇降低来填补编制外教职工的工资待遇。更为严重的是，高校可能仅仅把“取消编制”当做政府取消了“编制管理”，而在高校内部依然实行“编制管理”。这样可能使得高校行政化现象更为严重，而和高校管理层观念向左的教师自由流动更加不方便。
为此，除了完善财政预算编制和预算监督，针对高校建立成熟、稳定的公共财政投入保障机制，包括成立高校拨款委员会等第三方监管机构，推动政府切实履行对公益事业的保障之外，还需要考虑当前行政主导下的高校会在政府“取消编制”管控之后对教师利益和自由流动的应对，不能让高校失去了政府“编制”的管控之后滥用行政权力对教师群体和教育造成伤害。