【重磅】交通部出手:出租车新规61生效 网约车顽疾可否根治？
导读
5月24日，交通运输部在其官网上发布了《出租汽车服务质量信誉考核办法》，《办法》指出，出租汽车服务质量信誉考核，包括对出租汽车企业（含巡游出租汽车企业和网络预约出租汽车经营者）、驾驶员（含巡游出租汽车驾驶员和网络预约出租汽车驾驶员）的服务质量信誉考核。《办法》对驾驶员遵守法规、安全生产、经营服务等方面实施考核，出租汽车驾驶员在考核周期内得分低于3分的，需在计至3分及以下之日起15日内接受培训。
据电子商务研究中心(微信ID：i100ec)发布的《2017年度中国“共享经济”发展报告》监测数据显示，截至2017年12月，网约出租车用户规模为2.87亿人，网约专车用户规模为2.36亿人。而2017年网约出租车用户使用率达37.1%，网约专车用户使用率达30.6%。目前主流的网约车平台包括有：滴滴出行、美团打车、易到、神州优车、首汽约车、滴答出行、曹操专车、斑马快跑等。
此新规将网约车纳入规制范围会产生什么影响？网约车顽疾可否得到根治？电子商务研究中心对此进行分析评论。
问题一：此次新规出台有何背景？
对此，电子商务研究中心法律权益部助理分析师贾路路认为，新规出台呼应了近几年我国网约车市场突飞猛进的发展对加强监管的要求。一方面，我国城市化进程中，城市人口不断增长、城市规模不断扩大，原来的公共交通系统已经难以适应巨大的交通出行需求；而另一方面，网约车的出现正好迎合了市场需求，实现了对车辆和道路资源的有效利用，缓解了城市交通压力。与此同时，由于缺乏优鲜的监督机制，网约车存在的问题也逐渐增多。
对此，电子商务研究中心特约研究员、上海汉盛律师事务所高级合伙人李旻律师也认为，针对这种势头如火如荼的新业态，监管机构面临着巨大压力：规则适用冲突、多头执法不统一、处理网约车司机与出租车司机间群体性纠纷的维稳压力等等难题。从供需两端来看，近几年间其都有大幅度的增长。有预约点对点运输服务需求的乘客群体不断扩大，而网约车司机作为新兴职业的吸引力不可小觑。
问题二：安全事件频发，网约车监管是否存漏洞？
对此，电子商务研究中心特约研究员、上海市信本师事务所主任高兴发律师认为，目前我国对于网约车领域立法相对滞后，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》及各省市发布的网络预约出租汽车经营服务管理方面的规定，存在问题。一是多为发生问题后的事后处罚，二是没有将驾驶员与网约车平台牢靠地绑在一起，驾驶员的违法行为或者服务质量不会直接给平台带来影响。
李旻认为，我国目前针对性的监管模式为，通过行政手段重点监管网约车的车辆安全、司机资质，此外还重视规制平台垄断问题等。但网约车市场乱象频发。此前引起众多热议的郑州滴滴顺风车案中，滴滴出行称其安全保障机制中共有五道卡口，包括实名验证注册、虚拟中间联络电话号码、首次订单时人脸识别、行程分享、一键报警。实名验证注册是最重要的一关，注册时司机要向平台上传身份证、驾驶证、行驶证。
李旻律师指出，但是现实中实际运营的人、车与注册时不符非偶发情况。实际上具体车、人只要登陆注册账号，即被自动视为注册者，并顺利派单、结账。因此，即便设置了一定的内控制度，是否能遵照执行依然制约着市场安全。颇令人诟病的还有顺风车业务中的社交功能，司机和乘客都可发表个性化评论，其中所公布的司机方的诸多露骨评价被普遍认为增大了女性乘客的出行风险。
贾路路分析师进而指出，现在我国网约车监管上主要存在两个方面的问题：一个是在国家交通运输行政机关；一个是在网约车平台。
前者的监管权力来自国家法律的授予，但由于法律制度对新事物的监管存在天然的滞后性和现实的漏洞，因此行政机关只能按照传统的监管模式和方法，自然表现出一定的不适应性，反映到现实就是行政机关监管不力，网约车服务消费者权益受损事件。后者的监管权利来自于与网约车用户订立的用户协议。因为网约车平台本身就是网约车市场的参与者、受益者，这种监管天然地就是一种不彻底的监管，一是监管条款制定的不彻底，二是监管条款执行的不彻底，网约车平台企业为了实现自身的商业利益，会有意无意的放松或者过度监管。
问题三：新规的出台，能否保证网约车安全出行？
对此，电子商务研究中心生活服务电商与共享经济分析师陈礼腾认为，网约车作为共享经济下的新业态，给人们的出行带来的便捷有目共睹，也大大提高了人们的出现效率。但是，网约车发展过程中也出现了黑车、用户安全、价格偏差等诸多问题。出现问题就要解决问题，政策的出台与不断完善是保障网约车的规范运行的第一步。平台需要合理利用科技手段做好车辆与司机的审查与必要的监察工作，避免出现不合法合规的车辆威胁市场秩序与用户安全，竭力做好服务的优质与价格的合理性。
设立规章制度并不是限制网约车的发展，而是为了行业更好地发展。《出租汽车服务质量信誉考核办法》的出台，对平台与司机设立了信誉考核机制，有积极的促进作用，能让平台与司机有更高的自我要求，从而更好地服务社会，陈礼腾补充道。
高兴发认为，即将实施的《出租汽车服务质量信誉考核办法》将有效地解决实际驾驶人与注册账户不一致的问题，其中详细规定了网约车平台及驾驶员服务质量信誉考核评分标准，一方面驾驶员可以与考核标准进行对照，预知哪些行为将带来评分降低，对其遵纪守法，提升服务质量有积极引导作用。另一方面从企业管理、信息数据、安全运营、运营服务、社会责任等几个维度对平台进行评分，且驾驶员的评分将直接影响到平台业务发展，这可以促使平台加快其软件性能升级及服务质量提升、加强对驾驶员的监督管理。
李旻认为，此次将具有共享经济、信息经济内核的网约车纳入《出租汽车服务质量信誉考核办法》之中与巡游车做一并考量，同时区分两者的具体考核指标，针对前者凸显了动态监控和信息数据搜集处理的特殊性考量；同时就网约车司机服务质量考评中乘客信息、隐私，司机行为，车人一致类的指标做了专项设计，确是有益的创举，但真正落地后收效如何仍需进一步观察。
贾路路分析师则认为，这次新规的修订，主要表现在两个方面，一个是对网约车平台企业的考核，一个是网约车驾驶员的考核。需要指出的是，所谓的考核是一种事后监管模式，无关乎网约车的市场准入和日常经营管理方式，虽然次办法对于规制网约车市场有一定的正面作用，但是对于整个网约车行业的影响也非常有限，并不能认为此办法一劳永逸地解决了网约车出行的安全问题。况且网约车的安全问题是多种因素导致的，法律监管只是一个方面，因此不能过度迷信某一部或者某几部法律法规的效果。
问题四：网约车还存在哪些不足，需如何加以规范？
李旻律师认为，从形成有效的约束机制角度出发，建议将网约车平台和司机的信用记录纳入全国信用信息共享平台；并就乘客隐私和信息安全方面加强权益保护的相关规则，增设明确的行业标准。
贾路路认为，目前网约车在存在以下问题比较突出：
第一，平台企业的市场垄断问题。网约车市场被一个或者少数几个平台企业垄断，导致市场竞争不充分，消费者、网约车司机、整个网约车市场就会三受其害。比如，现在网约车市场出现的大数据杀熟事件等。
第二个就是市场准入问题。一方面是网约车平台企业的市场准入问题，在一些城市网约车平台企业并没有取得相应营业资质的情况下，强行进入市场，这时网约车司机按照平台规定入驻且合规运营也难以保证其合法性，尽管有时网约车司机并主观上平台企业的资质问题并不知情；另一方面是网约车司机和汽车的市场准入问题，在传统上国家对于出租车的牌照、出租车司机从业资格规定了较为严格的标准并需要监管机关的授权。但是网约车实现了“弯道超车”，使网上预约汽车和司机游离在国家行政监管以外。
第三，则是网约车消费的五大隐忧问题，包括，个人信息安全、行车安全、大数据杀熟、保险、纠纷解决问题等。这些问题得到有效解决，需要多部门、多位阶的法律法规联合规制，不是一蹴而就的。
高兴发认为，为了保障乘客的出行和消费安全，如《办法》加入市场退出机制及终生禁止准入机制将更为有效。目前网约车驾驶员侵害乘客事件频发，从这个角度来看，《出租汽车服务质量信誉考核办法》不够严厉，对于平台而言，最严的惩罚莫过于限期整改，将企业法人及主要经营人信息向社会公布；对于驾驶员而言，最严的惩罚莫过于接受培训、被列入不良记录驾驶员名单。
同时《办法》中没有涵盖顺风车及其驾驶员，顺风车不属于“网约车”范畴，目前尚没有对顺风车的全国性法律规范，且各省市对于顺风车方面的立法进度不一。以前不久空姐乘坐滴滴顺风车遇害事件来说，案发地在郑州市，《郑州市规范私人小客车合乘出行的意见》征求意见稿于2016年公布，但相关法律法律至今未出台，换言之，顺风车在郑州并没有成为法律法规的调整对象。顺风车也是出行的重要选择，乘客在打顺风车时并不会思考地那么深远，因为该领域没有法律约束就放弃这个出行选择。事故频发的今天，对于顺风车及其驾驶员的法律规范亟待出台。