想象一下，什么是城市（二）：城市的用地习惯｜马各庄图书室
文/小白同学
城市用地的习惯
本文章较长，分为五部分刊发。在上次发布的第一部分里，我们谈到了鸟瞰城市给我们带来的启发，本期我们举了荷兰和中国几个真实的例子，比照在“土地所有制”近似的情况下，不同的用地习惯会带来怎样悬殊的城市形态，以试图理解位居各种各样的生产生活关系之中的土地制度的运作逻辑。
想象一下，什么是城市（二）：城市的用地习惯
想象一下，什么是城市（三）：八二宪法与城乡中国
想象一下，什么是城市（四）：中国城市土地制度的设计和变迁
想象一下，什么是城市（五）：海南试验、“招拍挂”与土地财政的终点
荷兰：打破“封闭式小区”
荷兰的城市在建设的时候，一些市政府会充分利用土地市政所有的特性，保证整个城市是比较开放的、通畅的，不会产生很多大块的地被一个开发商拿走之后给围了起来的情况，保证绿地等公共设施开放给所有人。
北京，华清嘉园
荷兰阿姆斯特丹，IJburg
我们可以进一步来看用地习惯。
第一张截的这一块是北京五道口一带的华清嘉园。大家可以看到：它也是为了开发而规划了这么一块地，然后拍给开发商，让开发商来开发。第二张是荷兰阿姆斯特丹市IJburg一带（这一带算新世纪才开发的城区）。
我们这里介绍一下，和中国不太一样的是，荷兰这边不会一下子拍给开发商特别大的一片地，然后给开发商巨大的用地权。相反，政府会有许多限制。举荷兰例子的主要原因，是它的土地所有制体系和我们非常像，城市都是市政土地所有。当然荷兰的特点是农业、农村地区的土地的持有者是农民私人所有（不同于我国的村集体）。但是它的城市是市政所有——套用我们国家的说法，就是土地的公有制。
当然关于土地所有制有一个历来的误解。其实纯粹的土地私人自由占有，特别是城市土地，其实是非常资本主义的现象。有着发达前资本主义史的社会，可能会存留非常多的非资本主义土地所有制形式。
比较有意思的是，我们国家的土地所有制当然是国家所有，具体的规划土地如何使用的主体是各个城市的政府，比如说地级市的政府或者说直辖市的政府或者县政府。
然而，我们的土地，当它的使用方式非常资本主义化之后，我们发现我们的城市反而长得非常像美国的。
荷兰一处地块
荷兰城市发展中蛮注重“公共性”，和典型美国纯粹资本主义城市非常不一样。毕竟，美国中产对封闭式小区的痴迷程度不比中国城市政府低。顺便一提，荷兰三十年前自称规划师的天堂，不知道现在还是不是了。
上图是荷兰一块平整、规划好的地块。仔细看一下：当地市政府已经提前把绿地和道路都在地上画出来了，地上还有已经画好的很多小的占位——这些小的位置就是一栋一栋楼的位置。因为是市政所有，它并不会把大量的道路和绿地一股脑地全拍给开发商、让开发商完全持有——开发商只是去建楼。开发商要和市政府签使用契约，契约可能是多少年几十年，到期之后，你要续费（我们也是这种用地模式，我们是70年）。
荷兰的城市在建设的时候，一些市政府会充分利用自己的土地市政所有的特性，保证整个城市是比较开放的、通畅的，不会产生很多大块的地被一个开发商拿走之后给围了起来的情况——不会像国内的封闭式小区，其它人不能用这块地，不是业主的车不能过，里面的花园绿地、健身设施外人也不能够享用，只有业主能用。荷兰是要避免这样的状况，保证绿地等公共设施开放给所有人。因此，整个城市是比较通畅的。
其实我们国内也一直想逆转封闭式小区遍地的状况，不知道大家还有没有记忆，16年吧，国务院发过一个“拆围墙”、“消灭断头路”、保证城市开放的文件。不过，后来这政策就不了了之了。如果大家多看地产、城市发展相关的国内政策文件，不了了之的有许多。比如大连在90年代末一度搞过组团式，也就是小区封闭或装门禁只能局限在两三栋楼的范围，要开放出大量街道给市民使用。这些年来，这一政策好像已经没什么贯彻了。毕竟这里牵涉了城市政府的动机，开发商的动机，各大企事业单位的动机，等等。
可以说，当前的城市发展，“花大力气让城市更宜居”而非吹地产泡泡确实并没有很好整合入地方政府的行为动机中。最近国内有学者开始提醒，城市政府其实是一个非常特殊的利益主体，政策设计要考虑城市政府的利益动机。（可以参考发改委城市和小城市中心原主任李铁的论述。）
中国：土地财政的模式与实践
土地财政的逻辑是城市政府垄断城市土地供应，而这种垄断意味着要抑制城郊农民将自身土地变现的能力。
说完荷兰，我们可以看看国内的状况了。
北京，一块新开发的土地
上面第一张图是北京的一块地，一个新开发的土地。我国的土地开发的模式是这样的：首先，市政府圈一大块地，然后整块地给了开发商，最后开发商来自己开发。开发商完成开发后，就会把这个地围成一个封闭式大院。这种情况下，如果你不是业主，大概就比较难进去，更不要说使用里面的花园等设施。
土地开发之初，市政府圈的地一般不是无人居住的空地，上面有人生活，上面有房屋。那么，为了腾出这块地，就需要“平整土地”。
北京，一块平整中的土地
第二张图就是正在平整中的一块土地。不知道对17年的清退是否还有印象。现在应该还在进行，当然，推进速度不会像17年那么夸张。就在当下，无论是在北京的南部，还是说现在北京的昌平，都有大量的这样的城中村被推掉，推掉完之后它就成了第一张图里看到的这块空地——被平整好的土地、待开发的土地。最后开发完了，就长成第一张图的那种封闭小区的样子。
2017年，正在清退租户的北京
上面两张图也是17年当时的场景。外地人口不得不离开，要把这块地腾出来，然后交给开发商来运作。而且大家要是当时也去外面走访过的话，应该还会有一些感触。现在深圳的白石州，也是类似的情况。
唐家岭
上面是唐家岭。不知道大家有没有印象，2009年的时候，中国媒体上有一个很热的概念——叫做“蚁族”、“蜗居”。蚁族是说，一群大学生毕业之后，没有像天之骄子一样住到各种大house里，而住的是那种很逼仄的、生活条件很恶劣的城中村里面。当时做这个“蚁族”报告实录的人叫廉思。同时期还有一部电视剧叫《蜗居》。
唐家岭村宣传板
廉思调查的地方就是唐家岭。唐家岭现在已经改造了。上面是唐家岭村宣传板上对自己改造的一个叙述：大意是，唐家岭已经摆脱了它的脏乱差的模样。唐家岭的改造比较特殊的一点是：它的土地收益一部分依然由村集体享有。
通常来说，中国土地开发操作是：城市政府把农民的地拿走，要给予一定的补偿，不过它的补偿计价方式（特别是中西部财政不如京沪这般“鼓胀”的地方），有时候会直接按农业收成（比如说按你种的作物，小麦还是水稻）来计价，这样自然是比较低的。而当城市政府转手拍给开发商时，通过土地“招拍挂”方式，开发商竞价拍卖，而后土地就是按一种城市商品房用地的潜在价格拍出来的。这中间有很大的差价，这是很大的一笔钱。
我们所说的“土地财政”就是这样的一个东西——城市政府获得的从农业用地转城市用地时的差价。
一线城市中，北京属于很依赖土地财政的。（对土地财政依赖最低的是深圳。）北京有这样一个问题：08年之前，那会房价和今天比还比较便宜，市政府拿地比较容易；但现在，北京房价已经是天文数字，农民也都很清楚土地很值钱，市政府再从农民手中把地拿走就不容易了。补偿给低了，农民不会干的。因此，市政府就不得不同意，在土地开发过程中给村集体让出一部分利润，让村集体/农民通过这个过程拿到不少钱。
唐家岭的开发就是这种背景。唐家岭整个土地或者说各方面其实是保留了很多的，村集体在上面能够获得一些利润。唐家岭那一片土地被开发了之后，建了很多的小区，建了很多的商业楼盘，这些楼盘其实会产生一些收益，主要是租金，这些租金就成了唐家岭村集体的一个很重要的收益。
大家如果注意的话会发现：在2017年腾退之后，北京市的土地开发也发生了一个变化。政策文件上已经直接开始说，村集体土地能够进入市场，进入城市的正式的土地市场、房屋租赁市场。（唐家岭可能还是以公司收益的形式将土地收益分配给村集体。）我们可以观察这是不是中国未来的一个方向。
毕竟，城市政府特别是房价高涨地方的政府现在从农民手中拿地，博弈起来极为耗时耗力。土地财政的逻辑是城市政府垄断城市土地供应，而这种垄断意味着要抑制城郊农民将自身土地变现的能力。虽然文件规定了补偿标准，但是农民显然也不是傻子，也都或清楚或模糊地意识到差价的存在，从而往往秉持“挤一挤就会有”的心态。熟悉基层的朋友可能知道，强拆只是“一时爽”，之后就是漫长的“维稳”。北京这种所谓的“历史遗留问题”，现在也很多。如果能够有效实现城市政府与城郊农民间的地租收益同盟，或许可以消弭这一维度的激烈社会对抗。
北京：土地的博弈
中国土地的实际支配过程非常复杂。
海淀区某处
该处的“天际线”
上面是我托一个好朋友拍的，是海淀区某处。第二张图是它的“天际线”，第一张图是它的一个蛮有层次的景观。
我们看第一张图，右侧是科技大楼，左边其实反而是那种比较旧的房屋。我没有了解错的话，这片土地的所有权，法理上的所有权当然是国有；而实际的国有土地代理主体/运作主体/掌控土地的人，理论上讲是北京市政府，实际上掺杂了多个大型单位。如果真牵扯用地，就需要协调数个利益主体间关系。
长期以来，土地划拨给这几个大型单位，因而它们得以长期占有土地。如果一个城市住建委的土地开发官员看到这种景观，会觉得地价被压低了——TA会觉得这块地特别适合建高楼大厦，无论是建商品房还是建商业楼盘，都会比现在值钱，但实际上没有。为什么呢？因为要取得这个土地的实际支配权，北京市政府还得和这几个大型单位扯皮；我觉得市政府不会真的费劲去较这个真——北京土地储备多着呢。
大家还可以去看北京四环外的那些地铁站。有时候，一出地铁站就会看到一些城中村的那种破旧低矮的楼，它们并没有被拆掉。
我们可以用土地的实际支配和博弈过程来解释这个现象。虽然，这块地在建地铁的时候会转成国有土地，实际支配者变成地铁公司；但是，北京的农民现在都很清楚，这个地很值钱，所以必须给足补偿，农民才愿意搬走。而市政府规划这块地是用来建地铁的，不像开发商拍下来的那种楼盘用地，它没有那么大的差价额，所以政府政府不愿意给很多补偿。最后扯来扯去，市政府想了想：“不拆了！”。这样，这种地就保留了下来。
所以如果到四环或者五环外的一些地铁站外面，大家可能就会看到：周围是很高大的商品楼盘，但是地铁外围随处可见当年的城中村景观。
通过中关村和四环外的地铁用地这这两个例子，大家不难管窥中国土地的实际支配过程，还是很复杂的。