北京航空航天大学教授高国柱：应了解和认识外层空间法
核心提示：外层空间，通常是指地球空气空间之外国家不能主张和行使主权的空域。外层空间法的研究对象，包括但不限于“外层空间的定义与划界问题”“外层空间的法律适用问题”等。目前，国内外均建立了相应规范，且有专门机构研究。
2016 年 1 月，高国柱受邀向印度介绍中国开展外层空间法教育的情况。 受访者 / 供图
《民主与法制时报》记者 薛应军 报道
“从国家安全、规范活动、经济发展、产业促进和履行条约义务等方面考量，应当推动社会各界了解和认识外层空间法。”中国空间法学会理事、北京航空航天大学外层空间法研究所所长、教授高国柱说，作为一个新兴学科，外层空间法还不为世人熟知，应加强宣介。
据高国柱介绍，2013年，全国人大常委会已将《航天法》列入立法规划，“在我国正推进制定《航天法》的大背景下，让社会各界了解和认识外层空间法具有更重要的现实意义。”
什么是外层空间？外层空间法的内涵和外延是什么？民主与法制社记者就此专访了2005年开始关注、研究外层空间法，且已发表近30篇涉及外层空间法方面论文的高国柱。
具体概念及研究对象
记者：目前，学界通常如何定义“外层空间”及“外层空间法”？
高国柱：关于外层空间的概念，目前并没有清晰的定义。它通常是指地球空气空间（air space）之外国家不能主张和行使主权的空域。学术界对外层空间与空气空间的划界标准有多种：如“空气构成说”“航空器最高升限说”“人造卫星最低飞行高度说”等，但这些学说都存在法律或技术界定上的困难。目前来看，划界的时机并不成熟，且其必要性不足。
记者：一般情况下，外层空间法主要的研究对象是什么？
高国柱：在法学教育传统上，我国将外层空间法局限为国际法的一个分支。但外空活动不仅为国际社会所关注（重点是国家所从事的外空活动，涉及国际责任承担问题），也是各国政府所关注的可由国内法进行规制的一种活动。目前，全球已有超过30个国家制定或颁布了规范、调整或促进其外空活动的国内法。
外层空间法的研究对象，包括但不限于“外层空间的定义与划界问题”“外层空间的法律适用问题”“规范国家外空活动的国际条约”“各国规制其本国外空活动的国内法”等。
国内外均有专门研究机构
记者：目前，我国有哪些机构主要研究外层空间法？主要成果呢？国际上呢？
高国柱：目前，我国研究外层空间法的学术机构主要有七个。
一是1992年成立的中国空间法学会。它自成立以来定期向成员单位散发《空间法通讯》，并于2012年开始每年出版《空间法学研究年刊》。
二是2001年成立的北京航空航天大学外层空间法研究所。该所于2011年由名誉所长龙卫球教授主编了《航空航天法律与管理专刊》；2008年至2012年，陆续出版了系列航空航天法著作，包括《中国空间政策与法律文件汇编》《航空航天产品、技术与服务法律问题研究》《外层空间法前沿问题研究》《欧洲空间政策与法律问题研究》等。
三是2005年成立的哈尔滨工业大学外层空间法研究所。该所所长赵海峰教授自2006年开始主编《空间法评论》，目前已出版了七卷。
四是2007年成立的北京理工大学空间法研究所。该所所长李寿平教授自2008年开始主编《中国空间法年刊》，此后每年出版。
五是2007年成立的中国政法大学航空法与外层空间法研究中心。
六是2008年成立的深圳大学空间政策与法律研究所。该所所长尹玉海教授出版了多部与外空法有关的著作，如《航天发射若干法律问题研究》《美国空间法律问题研究》《航天开发法律责任研究》《月球探索与开发的国际法律问题研究》等。
七是2009年成立、2017年改为现名的西北政法大学郑斌航空与空间法研究所。
此外，国内学者中赵云、赵海峰、李寿平、高国柱、吴晓丹、王国语、杨彩霞、夏春利、薄守省、李斌、蔡高强、李滨、李杜、张振军等在国内外期刊上发表了上百篇外空法论文。
国际上，同样存在一些历史悠久的教科研机构，主要有五个。
一是成立于1960年的非政府组织——国际空间法学会（IISL）。它的成员由来自近50个国家的民选个人和机构组成。该学会与其两个姐妹组织——国际宇航联合会（IAF）和国际宇航科学院（IAA）密切合作，在国际宇航大会（IAC）年会期间组织外层空间法学术讨论会，还全年在世界各地举办各种空间法会议，包括自1992年以来，每年组织曼弗雷德拉克斯空间法模拟法庭竞赛等。
二是创办于1951年的麦吉尔大学航空与外层空间法研究所。该所于1976年下设航空航天法研究中心，作为教学和科研实体，并开始编纂出版《航空航天法年刊》（Annals of Air and Space Law）。截至2018年，已出版42卷。
三是成立于1985年的荷兰莱顿大学航空航天法国际研究所。该所隶属于荷兰莱顿大学法学院公法研究所。该所虽没有创办航空航天法领域的期刊，但其与荷兰著名出版集团法律国际俱乐部（Kluwer Law International）合作以数据库形式出版专业的航空航天法期刊《航空与空间法杂志》（Journal of Air and Space Law）。
四是德国科隆大学航空航天与网络空间研究所。该所所长为空间法领域的知名学者Stephan Hobe教授，其编辑出版《德国航空航天法期刊》（The German Journal of Air and Space Law）。
五是成立于1999年的美国密西西比大学国家遥感与航空航天法中心（NCRSASL）。该中心2003年开始，负责编辑出版创刊于1973年的《空间法期刊》（Journal of Space Law）。
国际外层空间规则及公约
记者：目前，国际上主要有哪些有关“外层空间”的规范？
高国柱：规范和调整外层空间活动的国际法规范，目前主要包括联合国主导下的五项外空条约：国际电信联盟（ITU）的规约、组织法和无线电规则，1963年制定的禁止在外层空间进行核试验的《部分禁止核试验条约》，1978年制定禁止改变外空环境的《禁止为军事或敌对目的使用环境致变技术的公约》，1998年制定有关国际空间站建设和运行的《政府间协定》等。
一般情况下，联合国和平利用外层空间委员会下属的法律小组委员会，负责审议和研究和平利用外空活动中产生的法律问题，拟订有关的法律文件和公约草案。在法律小组委员会审议下，联合国大会以决议方式核准认可了1967年的《外空条约》、1968年的《营救协定》、1972年的《责任公约》、1975年的《登记公约》和1979年《月球协定》等多项条约，并开放供各国签署。
其中，有关阻止外空军备竞赛的议题，目前由日内瓦裁军会议负责审议，中俄曾在2008年提出了《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》草案，并于2014年进行修订，但因美国等少数国家反对，一直未取得实质性进展。国际电信联盟多年以来已经就卫星轨道位置和频率分配等事宜制定了相应规则，如《无线电规则》等。
此外，通过外交会议等方式美英苏牵头制定了《部分禁止核试验条约》，其中包含禁止在外层空间进行核试验的内容（中国未加入）。
从更广义角度看，还有与外空活动有关的联合国大会宣言、决议、指南、准则、专家组报告等在内的外空软法。尽管它并无法律约束力，但在很大程度上对国家外空活动产生一定的法律效果和制约作用。这些软法主要涉及国家从事外空活动的基本法律原则、卫星直接电视广播、遥感、核动力源的安全使用、空间碎片减缓、国际合作、外空禁止武器化、外空活动透明度与建立信任措施、外空活动长期可持续发展、外空活动国际行为准则、外空军事作战规则等。
国内外外层空间规范
记者：从全球范围来看，哪些国家已经建立了适用外层空间的制度规范？
高国柱：目前，全球约有30个国家制定或颁布了规范其外空活动（包括其领土上的外空活动及其本国人在境外从事的外空活动，主要是发射活动）的法律或法规。
美国是外空活动立法最为详尽的国家。它先后通过了《国家航空航天法》（1958年）、《商业通信卫星法》（1962年）、《武器出口管制法》（1976年，及《国际武器贸易条例》）、《出口管理法》（1979年，及《出口管理条例》）、《商业空间发射法》（1984年出台，1988年、2004年修订）、《陆地遥感卫星政策法》（1992年）、《商业航天法》（1998年）、《2015年提升私营航天竞争力及促进创业法》《空间发射竞争法》（2015年出台，第四部分为《空间资源探索利用法》）等。这些单行立法，目前已被整合编入2010年《美国联邦成文法大全》第51编中。
俄罗斯在1993年颁布《空间活动法》（已修订6次），1996年颁布《空间活动许可证条例》，其后又颁布了多部配套的法律法规。乌克兰也在1996年颁布了其《空间活动法》。
日本早在1969年就颁布《宇宙开发事业团法》，建立了自己的航天开发管理机构。2002年颁布《航空宇宙开发机构法》（JAXA法），2008年颁布《航天基本法》（日文为《宇宙基本法》），并建立了比较系统完善的组织法。
欧洲国家中，英国在1986年颁布《外层空间法》，比利时、荷兰、法国相继于2005年、2006年、2008年颁布了自己的《空间活动法》，其体系主要包括发射许可制度、空间物体登记制度和涉外损害赔偿的追偿制度。
此外，澳大利亚、韩国、南非、奥地利、意大利、西班牙、挪威、瑞典、韩国、印度、巴西、秘鲁、阿根廷等国也有规范其空间活动的相关法律。
记者：我国现主要有哪些法律法规对外层空间活动进行规制？
高国柱：我国目前尚缺乏一部规制外空活动的综合性法律。但2013年全国人大常委会五年立法规划中已将《航天法》列入三类项目（立法时机尚未成熟，仍需研究论证项目），国务院在2014-2016年的年度立法规划中列明《航天法》由国家国防科学技术工业局负责拟定草案。2018年，全国人大常委会五年立法规划中将《航天法》升格为二类项目（指需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的项目）。目前，该立法工作正在加速推进中。
目前，我国存在少量规制外空活动的法律、法规、规章。主要包括2001年原国防科工委与外交部联合制定的《空间物体登记管理办法》、2002年原国防科工委制定的《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》以及2015年制定的《空间碎片减缓与防护管理办法》、1997年的《军品出口管理条例》、2002年的《导弹及相关物项与技术出口管制条例》、2008年的《武器装备生产科研许可管理条例》、2015年的《中华人民共和国国家安全法》以及商务部制定的有关外商投资产业的指南（2017年修订）等。
特殊类型空间：临近空间
记者：您在《临近空间飞行活动法律制度研究》一文中说，“临近空间通常是指介于传统上公认的领空和外层空间之间的一个特殊空间。”国际上通常如何界定？
高国柱：临近空间属于一种特殊类型的空间。一般情况下，它是指位于海拔20-100公里范围的空域。由于外层空间和领空的界限并未明确划定，且通常的航空器最高升限大约在20公里，而卫星最低近地点大约在100公里。因此，该区域到底是适用航空法，还是外空法，目前，在技术和法律上都存在障碍。
我个人倾向于将其视为类似海洋法中的毗连区性质的区域。即主权国家在该空域至少应享有一定管制权。基于国家安全的需要，甚至有必要设置垂直的临近空间识别区。允许民用飞机在申报后无害通过，但他国军用飞机未经允许不得飞越。
记者：目前，是否有国际准则或公约对该区域的飞行活动进行规范？您认为对临近空间飞行活动进行规范的重点、难点有哪些？
高国柱：目前，尚未有明确的国际条约或规则对临近空间的飞行活动加以规制。当前，也仅有极少数国家正在研制或实验可在该空域飞行的高空高速飞行器。
我认为，该空域监管的难度在于缺乏既定国际法规则，存在监管无据困境，除非一国就这一空域单独制定国内法，但这又涉及对外层空间和领空的划定问题。传统国际准则认为，领空与外空是相连的，各国不能对外空主张或行使主权。如果将这一空域归入领空，它与一般航空器所能飞行的高度又存在明显差异。如果将其认定为领空的一部分，这也同时意味着本国的高空高速飞行器（出于尊重他国领空主权的要求）无法飞越他国上空的这一空域。显然，有能力从事此种飞行的国家不会通过立法作茧自缚。因此，立法上面临诸多困境。
记者：从国内法角度看，主权国家该如何应对临近空间飞行活动？
高国柱：我认为，应随着技术的变化，在适当考虑国际法发展的同时，适度推进相关立法。原标题《高国柱：应了解和认识外层空间法》