全国首个“数字政府”总体规划和实施方案 广东数字政府建设的路径

数字政府建设的广东路径党的十九大作出了建设“数字中国”的重大战略部署。作为“数字中国”体系的有机组成部分，“数字政府”是推动“数字中国”建设、推动社会经济高质量发展、再创营商环境新优势的重要抓手和引擎。最近，《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)》和《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)实施方案》正式发布，这是全国首个“数字政府”总体规划和实施方案，全面、清晰地描绘了广东“数字政府”建设的蓝图。

1“政务互联网思维”下的“数字政府”建设理念广东将互联网思维及整体发展思维应用到政府改革领域，提出“政务互联网思维”，以“政务互联网思维”来指导“数字政府”改革建设。广东省政府副秘书长、省信息中心主任逯峰表示，“政务互联网思维”包括五个维度:一是“用户思维”，即从用户体验的角度改进政务服务设计;二是“流量思维”，即用群众“爱不爱用”来检验政务服务成效;三是“平台思维”，即通过集约化重新构建“大平台、小前端、富生态”的“数字政府”未来主流范式;四是“跨界思维”，即通过“政企合作”将先进生产力引入政府治理中，打造更加敏捷的政府;五是“整体思维”，即由外到内、自上而下、从左到右对政府进行整体考量，从机制体制入手，从技术革新、业务创新、管理创新、体制变革“四位一体”来开展全方位、成体系的改革。广东将通过“数字政府”改革建设，实现政府的“六个转变”:一是由分散向整体转变，对外服务方面，让群众感觉到政府是一个整体，而非一个部门就是一个政府;内部建设方面，推行集约建设，建设“大平台、小前端”，避免重复建设和分散建设;二是由管理向服务转变，从群众体验的角度，推动服务供给侧改革，提升政府服务群众、企业的能力;三是由单向被动向双向互动转变，通过政府与群众的双向互动，使政府部门更加了解民意，敏锐掌握群众需求，改善政务服务水平，提升政府亲民形象;四是由单部门向多部门协同转变，通过顶层设计，从整体政府的视角来推动政务服务流程再造，并通过统一协同办公平台，实现多部门协同和扁平化管理，提高政府运作效率效能、降低政府运作总成本;五是由采购工程向采购服务转变，摈弃传统政府信息化项目建设“建成即落后”、后续资金投入缺乏保障、系统无法得到持续改进等弊端，通过采购服务模式，“按年度付费”、“按使用付费”、“按用户评价付费”，促使服务提供商持续改善服务水平，既节约资金又提升服务质量;六是由封闭向开放转变，通过内外互动、左右协同、上下联动的一体化平台，实现政务服务流程的公开化、透明化，通过平台实现“政民互动”，群众可以点评政府部门、工作人员、中介服务人员的服务，最终打造一个开放、廉洁、高效的“阳光政府”。广东省“数字政府”业务框架图

来源:《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)》(下同)2广东“数字政府”改革建设的主要做法经过一年的实践和探索，广东“数字政府”改革建设各项任务稳步推进，省政务服务数据管理局正式挂牌成立，“数字政府”建设总体规划和实施方案正式印发实施，全省统一部署的政务云、政务网和大数据中心等基础设施初步搭建，围绕群众、企业、公务员三大群体推出的三大服务平台上线运行并受到广泛好评，改革建设工作取得初步成效。1以体制机制改革创新为引领，建立“数字政府”管理建设新格局广东从体制机制入手，全面撤并调整省信息中心以及省直各单位全部44个信息中心，行政职能回归机关，打破各部门、各条块自成体系、自我封闭造成系统不通、业务不通、数据不通的困局，为“数字政府”改革扫清体制机制障碍。对信息中心人员按三种方式进行分流:一是根据公务员法及有关规定考试录用或直接登记为公务员;二是根据《事业单位人事管理条例》及有关规定妥善安置到有关事业单位;三是分流到企业(数字政府建设运营中心“数字广东公司”)。广东在“数字政府”建设过程中，以各个部门已有的信息基础设施、应用系统为基础，进行整合、优化、提升，实现对已有资产的充分利用和应用，发挥财政投资最大价值。同时，重点从角色、责任、动力三个因素考虑，建立“数字政府”新格局。一是在角色设计方面，省市县三级均成立政务服务数据管理局，负责全省政务信息化的组织、指挥、管理、监督，建立上下对口、纵横畅顺的体制架构;集中腾讯、三大基础电信运营商和华为公司优势资源，成立“数字政府”建设运营中心，即数字广东网络有限公司(以下简称“数字广东公司”)，形成“1+3+1”的“政企合作”模式，改变以往各部门既是使用者又是建设者的双重角色，将部门变成服务的使用者、评价者，把原有分布在各个部门的建设能力集中起来，统一建设、统一运营、统一调度，形成建设能力的集约效应，即建立 “管运分离”模式。广东省“数字政府”管理框架图

二是在责任落实方面，撤销各部门信息中心，这不仅不是弱化信息化，而是进一步强化和专业化，要求各部门对业务、管理、需求和服务评价担负“用户端责任”，成立运营中心，对顶层设计到行动计划，再到落地实施方案负起“服务端责任”，从根本上解决整体政府建设的系统性问题。三是动力机制方面，“数字政府”首先是“整体政府”，要做到整体，就要实现“全省一盘棋”。广东将“数字政府”改革建设作为省委省政府“一把手工程”，成立了省长马兴瑞任组长的省“数字政府”改革建设工作领导小组，充分发挥集中力量办大事的制度优势。在实现路径上狠抓顶层设计，系统性编制“数字政府”改革建设方案、建设规划和行动计划。建立“全省一盘棋”的动力机制，科学合理划分省与市、业务与技术部门的责任主体关系，明确建设运营中的统、分关系，调动各级政府部门、公务员以及相关社会资源的积极性和责任意识，确保全省“数字政府”建设上下同心、步调一致。2以集约化、一体化的公共基础平台为支撑，全面提升“数字政府”一站式服务能力一是集约化建设基础设施。统一规划建设全省政务云平台，为省级各部门、地市提供高效、安全、可按需使用的政务云平台。政务云按照“1+N+M”的布局规划建设，包括1个省级政务云平台、N个特色行业云平台、M个地市级政务云平台。政务云平台还可为党委、人大、政协等单位提供服务。在技术上支持与第三方云平台对接，实现资源整合、数据融合、业务贯通，彻底改变以往部门系统分割、业务隔离、资源分散的局面。广东“1+N+M”政务云平台示意图

二是全面推进政务服务事项标准化，基本实现“三级十统”。今年6月，全省全面启动政务服务事项实施清单梳理工作，仅用三个多月时间就完成省市县三级政务服务事项“十统一”标准化梳理，涉及三级政府超过5000个部门和机构，基本建立起全省统一事项库，省市县编制实施清单超过90万项，有力支撑政务服务的跨地区、跨部门、跨层级协同办理，为政务服务标准化打下了坚实基础。链接:广东省政务服务事项实施清单“十统一”要求(一)基本编码统一。(二)实施编码规则统一。(三)事项名称统一。(四)子项拆分统一。(五)事项类型统一。(六)设定依据统一。(七)办理流程统一。(八)办理时限统一。(九)提交材料统一。(十)表单内容统一。来源:汕尾市政府网站三是优化再造办理流程，便捷办事服务。建设一体化在线政务服务平台“广东政务服务网”以及 “粤省事”移动民生服务平台。重点围绕业务量大、受众面广、群众使用率高的服务事项，按照“少填、少报、少跑、快办”的原则，依托后台各部门数据共享和电子证照，通过嵌入非税支付、物流寄递、智能客服等应用，实现线上全流程快速办理。四是力推九大创新政务应用。为不断提高政务服务能力，《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)》提出九大创新政务应用。创新政务应用分为管理能力应用和服务能力应用。管理能力应用面向各部门履行专业职能的业务，包括经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护，以及面向政府内部管理的行政办公业务等;服务能力应用由面向群众办事创业的政务服务业务、面向领导的决策保障业务以及面向跨层级跨区域的跨域协作业务构成。通过统一规划、统一标准、统一建设，实现跨部门系统互联互通、数据交换共享、业务流程协同，构建“数字政府”大服务、大应用、大数据、大平台体系，提升“数字政府”整体效能。1. 扁平高效的协同办公应用。包括办公自动化系统、决策支持系统、电子督查系统和协同办公的应用支撑层。2. 科学智能的经济调节应用。包括经济大数据运行分析应用、经济运行主题数据库和宏观调控数据体系。3. 统一协作的市场监管应用。包括全省市场监管大数据库、全省综合监管平台、全省移动监管系统、全省监管事项目录、全省“双随机、一公开”监管平台和建立网络交易信用档案。4. 共治共享的社会治理应用。包括移动终端应用、全省社会治理指挥调度及监控平台、网格化综合治理平台和社会治理大数据库。5. 普惠便利的公共服务应用。包括智慧养老服务、智慧教育服务、智慧社区服务、智慧旅游服务和精准脱贫服务。6. 多方共治的环境保护应用。包括环境监测监控一体化系统、环境综合管理协同系统、环保大数据分析应用和环保公共服务应用。7. 便捷优质的政务服务应用。包括政务服务终端应用、政务服务门户、政府网站集约化平台、升级政务服务管理平台、升级省统一申办受理和审批系统、建设网上中介服务超市、对接微信平台、政务服务大数据、政务服务事项实施目录、实体政务服务大厅。8. 数据驱动的决策保障应用。包括“数字政府”决策服务平台和应急指挥“一张图”信息资源库。9. 高效顺畅的跨域协作应用。包括大湾区内陆一站式办事服务系统和智慧口岸平台。3以数据治理和共享为突破口，变“群众跑路”为“数据跑腿”广东省全面推进数据资源开放应用。基于“数字政府”统一基础设施，以数据为核心，盘活政府已有数据中心和社会化数据中心资源，通过数据汇聚、数据治理，建设结构合理、质量可靠的政务“大数据”体系。在此基础上，完善数据开放平台，建立和完善数据资源开放制度规范，建立政务数据资源“负面清单”管理模式，明确不开放的范围，“负面清单”之外的数据全部向社会开放。一是打破核心政务数据孤岛。部门政务数据分隔是造成政务服务效率低的主要原因。通过深入调研发现，制约各部门政务服务资源互联共享的主要障碍是人口、法人等基础数据没有联通和共享。对此，广东省以打通业务涉及面广、数据使用率高的部门数据库为突破口，集中力量攻坚，在短时间内推动公安、民政、人社、卫生等24个部门3105类数据互联互通，为40个重点领域政务服务应用提供大数据支撑，切实打破政务数据孤岛，为提升“粤省事”平台、广东政务服务网服务能力打下坚实基础。二是打造协同办公平台。搭建基于政务微信的统一协同办公平台，通过与部门办公系统联动，围绕“办文、办会、办事”，进一步优化提升协同办公平台，提升政府运作效能。三是推行电子证照互通互认。对电子证照应用进行政策赋能，出台《广东省政务电子证照管理暂行规定》，明确政务电子证照与纸质证照具有相同使用效力，为全省推行电子证照建设应用提供了制度保障。在推广过程中，以“无介质、等效力、全流通”的电子证照，让群众办事免携带、免提交实体证照核验，大幅减少群众提交纸质材料。目前，全省已发布电子证照目录983种，正式开通电子证照服务829种，并在2900多个事项办理中应用。四是打造八大应用支撑平台。为了充分实现“数字政府”的各项功能，需要对全省政府和企业信息实现统一化、规范化和数字化。《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)》提出建立八大应用支撑平台。1. 省统一身份认证中心。包括省统一身份认证中心;建立全省统一账户库，整合多种核验方式;为全省政务服务提供统一用户支持。广东省统一身份认证中心示意图

2. 可信电子证照系统。包括全省电子证照系统、电子印章、证照电子化、和个人和企业电子证照应用。广东省可信电子证照系统示意图

3. 非税支付平台。包括升级非税支付平台，推进政务服务网上缴费，推动网上缴费规范管理、信息共享。4. 社会信用公共平台。包括社会信用平台、社会信用数据、全省统一的社会信用体系和行业领域的信用应用。社会信用公共平台示意图

5. 移动政务应用平台。包括移动政务应用支撑平台和移动政务智能终端安全管控平台。6. 数据共享平台。包括依职能按需共享、政务信息资源目录和省政务信息资源共享平台。广东省数据共享平台示意图

7. 地理信息公共平台。包括基础地理信息数据库、地理信息公共平台和地理信息服务。地理信息公共平台示意图

8. 智能客服平台。包括预约平台、智能客服和物流平台。3擘画未来整体化“数字政府”新蓝图目前，整体来看，广东“数字政府”的实践与探索已经形成了“数字政府”建设的“广东样本”。在此基础上，未来广东如何进一步擘画“全省一盘棋”整体化“数字政府”的新蓝图?广东省政府副秘书长、省政务服务数据管理局党组书记逯峰透露，未来，广东省将深入推进业务协同，突出发展政务服务和主题应用，不断提升统筹能力和集约化水平，有效推动审批便利化，实现大服务惠民、大系统共治、大数据慧治、大平台支撑的上接国家、下联市县，横向到边、纵向到底的“全省一盘棋”整体化数字政府。广东省“数字政府”改革建设目标(到2020年底)序号具体内容1让企业开办时间再减一半、项目审批时间再砍一半，让企业和群众办事只进一扇门2压缩行政审批事项办理时间，省直部门行政许可事项承诺办理时限较法定办理时限压缩50%以上，政务信息化建设项目立项审批时限压缩70%以上3力争做到高频事项“最多跑一趟”“只进一扇门”，实现80%高频服务事项掌上办。省级政务服务事项网上可办率超过90%，市县级政务服务事项网上可办率超过70%4通过省统一身份认证、证照库、非税支付，推进一次登录、全省通办、刷脸办事、扫码缴费，最终实现足不出户即可办事5消除现有各类信息孤岛，包括37个网络孤岛、44个机房孤岛和超过4000类数据孤岛，实现数据资源共建共享6降低政务信息系统开发运行成本和运维管理成本，节省财政资金50%以上7打造和推广“数字政府”便捷政务服务，建立超过100个维度的自然人、法人数据“画像”，为企业群众主动提供个性化、智慧化的政务服务1打造创新发展新动能数据资源是 “数字政府”的核心。打造创新发展动能，必须让数据流动起来，充分发挥数据红利。采用省市跨部门、跨地区共建共享，政企合作的建设方式，鼓励政府、企业、社会多方面深度开发全省政务大数据资源，发挥数据的社会价值，以信息化培育新动能，用新动能驱动新发展。其次，加快政府信息资源与社会信息资源融合创新，形成全社会共同参与的公共数据服务体系，为广东经济社会发展打造新支撑和新引擎。此外，要积极探索通过政府购买服务的财政杠杆，撬动社会资本，壮大新型电子政务服务企业，把广东形成的政务互联网模式向全国辐射，实现产业溢出效应和规模化发展。最后，要充分发挥信息技术在优化营商环境，激发市场活力方面的作用，提高各类市场主体创新能力，形成全省统一的发展格局，为区域经济的协调发展提供新动力。2提升智慧服务新体验一是丰富立体化服务渠道。后续将着力构建“数字政府”随身式政务服务立体化渠道，利用移动互联网技术，不断完善服务渠道、丰富服务类别，打造政务服务新模式，建成覆盖全省、部门协同、双向互动、安全可靠、一体化办理的政务服务体系，依托“粤省事”等移动应用，为公众和企业提供一直在线、贴身随行的政务服务，不断提升政务服务的精准化、人性化、均等化、普惠化、便捷化水平。二是推动实名认证。加强统一实名身份认证，构建围绕“法人”和“个人”的全生命周期管理的服务体系，全方位主动服务，个性化精准推送，为企业和公众提供便捷贴心的政务服务。三是注重安全性。严格按照国家相关安全和标准要求，依托移动互联网、大数据等新技术，借助政务微信、小程序、人脸识别等应用，拓展移动办公能力，提升移动办公便利性、安全性。3构建协同治理新环境一是在组织架构方面，加强纵向工作指导和横向工作协调力度，健全与全省各地区各部门“数字政府”改革建设工作行政主管机构的工作统筹协调机制，指导全省各地区各部门制定具体工作方案和相关规划，形成“数字政府”省级统筹建设管理体制和省市县协同联动机制，各级政府形成合力，稳步、规范推进各项改革。二是在共建共享方面，强化全省一盘棋“数字政府”统筹建设管理运营体制机制和相关法律规范、安全保障，继续强化省市跨部门、跨地区共建共享机制，加快政企分工协作推进技术能力体系建设。三是在业务协同方面，推进政务工作和业务应用系统从部门独立运行向条块间协同治理转变，重点推进经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等五大领域业务统筹;同时，围绕行政机关办公等共性应用一体化推进业务建设，切实转变政府职能和加强政府治理，创新行政管理方式，提升“数字政府”整体效能。4探索数据决策新方式一是推动政府数据积聚。立足公众企业主题服务和领导决策综合服务的横向需求，促进跨部门、跨区域、跨层级的流程关联和数据整合，促进各部门原有信息系统和信息资源的补充、完善和升级。明确各部门政务数据统归省政府的资产属性，实施统一标识和全生命周期集中管理，构建多来源获取、多类别汇聚、主题化整合、知识化分析和个性化服务的大数据应用架构，形成与任务目标相匹配的大数据治理能力。二是推动多源异构大数据应用。深度融合政府、社会及互联网等数据资源，运用大数据辅助领导决策，助力广东重大改革措施贯彻落实、重大问题决策研判、重点工作督查落实，提高决策的精确性、科学性和预见性，提升政府治理能力。三是建立健全大数据辅助科学决策的机制，适应新形势下推进政府治理体系和治理能力现代化的要求，横向整合各领域的政务信息，提升各级政府决策所需的信息监测、研判、分析能力。5建设整体运行新模式一是加快建立与业务体系相适应的政务信息化组织管理体系，在管理体制、运行机制、建设运维模式等方面探索创新，各地各部门要在省政府电子政务办协调下，构建“统一领导、上下衔接、运作高效、统筹有力、整体推进”的全省数字政府改革建设组织体系。二是积极探索以目标导向的职能设计、透明快捷的协同过程、多元互动的动态反馈机制，建设“数字政府”整体化运行新模式，以政府行政运作过程中的各类问题和需求为导向，按需实现信息的高效共享和跨部门的无缝协同，提高政府的整体运行效率。原创:中政智库 2018-