【世界知识】地缘政治与全球海洋秩序
进入21世纪以来，伴随海洋战略地位的不断上升、经济全球化发展和海洋大国的群体性崛起，因海洋而起的海洋地缘政治悄然兴起,全球海洋正处于维持现有秩序与不断推出新规则的快速变化进程中。
2020年11月26日，由自然资源部海洋发展战略研究所主办的海洋发展战略2020年度学术研讨会“海洋地缘政治与全球海洋秩序”在京召开。会议聚焦全球海洋治理前沿问题，通过政治、安全、法律、环境等多角度解读，深刻解析了当今复杂多变的国际形势下全球海洋秩序的发展与重构，并寻求积极应对全球性海洋问题的途径和方案。本刊特约请其中几位专家撰稿，形成本期封面话题。
——编者手记
历史、地理与政治之间有着错综复杂而又密不可分的关系，构成了人类历史发展进程中的一条主要线索，不同的地理条件在相当大的程度上影响着各国的兴衰。正如英国著名地缘政治学家费尔格里夫指出的，“一个地方的历史的开端，实在是受地理条件影响的结果”。
地缘政治学早期主要研究地理环境和气候因素对政治制度和人的政治行为的影响，19世纪以后转为研究国家的领土、疆界、首都、行政区划、海外属地等政治现象及国际政治关系格局与发展变化趋势等。国际秩序是指在一定世界格局基础上形成的国际行为规则和相应的保障机制，通常包括国际规则、国际协议、国际惯例和国际组织等。海洋秩序则是国际政治秩序的一个组成部分。
长期以来，世界海洋一直是大国争霸的竞技场
海洋与陆地是地球表面两类分布最广、面积最大、紧密相连的自然地理单元。在海洋地缘政治领域，海权论与陆权论之争历经百年。美国军事理论家马汉通过1890年出版的《海权对1660年—1783年历史之影响》和1911年出版的《海军战略论》等系列著作，创建了“海权论”。“陆权论”则是英国地理学家麦金德先后发表于1904年的《历史的地理枢纽》、1919年的《民主的理想和现实》和1943年的《全世界赢得和平》三篇论文核心思想的概括。在麦金德看来，整个世界的历史就是大陆强国和海洋强国相互斗争的历史。
直至二战结束之前，世界海洋一直是国际政治格局的真实镜像——大国争霸的竞技场。15世纪至17世纪的地理大发现时期，也是西班牙、葡萄牙、荷兰、英国以及法国等海洋强国的海上争霸史。这些国家先后通过多种方式，其中包括战争、颁布法令和签定条约等，逐渐构建起以霸权控制和划分海洋势力范围为主要内容的世界海洋秩序。例如，1651年英吉利共和国政府针对当时英国海上贸易主要竞争对手荷兰而颁布航海条例，此后英国分别于1661年、1665年、1672年和1692年多次修改并颁布航海条例，直至1849年废除大部分航海条例、1854年准许外国商船从事英国沿海贸易。至此，航海条例所规定的限制完全取消。又如，1479年9月葡萄牙国王阿方索五世和卡斯蒂利亚王国女王伊莎贝拉一世签订了《阿尔卡苏瓦什条约》，开创了殖民帝国瓜分世界的先河。再如，亚历山大六世教皇为了回报西班牙国王对自己的支持，于1493年5月3日发布了第一道训谕（被称为《中间分界线训谕》），画出了西班牙与葡萄牙之间的势力范围分界线，这条分界线就是著名的教皇子午线。在海外领地和势力范围问题上纠缠不清的西班牙和葡萄牙最终于1494年6月7日在托尔德西利亚正式签订了瓜分世界的条约——《托尔德西利亚条约》。按照该条约规定，葡萄牙和西班牙在佛得角群岛往西370里格（一种长度名称，是陆地及海洋的古老的测量单位。1里格约为3.18海里）处，从北极到南极重新画出一条子午线，将欧洲以外的世界一分为二，该线以西归属西班牙王国，以东归属葡萄牙王国。
17世纪以来最为经典的构建世界海洋秩序的学说当属17世纪荷兰法学家格劳秀斯的“海洋自由论”以及对格劳秀斯“海洋自由论”最具挑战力的英国自然法学家塞尔登的“闭海论”。“海洋自由论”因符合新兴资本主义的利益，有利于海洋强国将遍布世界的殖民地财富掠夺运送回国而被广泛接受，逐步演变成为国际海洋法最早也是最重要的一项制度——公海自由。18世纪以来直至1958年签订日内瓦四个海洋法公约，海洋强国之间力量此消彼长，它们“轮流坐庄”分割世界海洋势力范围，掌控世界主要海上航行通道，逐渐形成了一系列海洋法规则，其中包括划分领海、毗连区和海上航行等规则，以及海战法规则。
新国际海洋法改变了由地缘政治单向塑造海洋秩序的历史
二战之后，世界政治力量格局发生巨变，广大发展中沿海国纷纷获得政治独立，于1973年推动召开了第三次联合国海洋法会议，历经十年谈判，于1982年签署了《联合国海洋法公约》，继承并发展了传统的领海、毗连区、大陆架和公海等制度，也增加了专属经济区、岛屿、群岛国和国际海底区域等许多新的法律制度，废弃了有史以来由海洋强国以海上实力为基础构建的传统海洋秩序，构建起相对公平合理的全新的当代海洋秩序。
全新的海洋秩序给世界海洋地缘政治带来了许多新变化和新挑战。新国际海洋法律制度将沿海国管辖海域范围从传统的3海里领海扩展到了12海里领海以及200海里专属经济区、自然延伸超过200海里的海床和底土（大陆架），由此引发许多管辖海域范围重叠的海洋纠纷；不断发展的海洋科技，极大地提升了开发利用海洋及其资源的能力，由此引发许多新问题；随着重视海洋生态环境保护等新发展理念的深入人心，欧洲国家与小岛屿国家在海洋生物资源养护和大范围地设立海洋保护区等立场上趋同，“77国集团+中国”出现分化；关于国家管辖范围外海洋生物多样性养护与可持续利用新协定和国际海底区域采矿规章等新的国际海洋法谈判不断推进，极大地改变了传统的公海自由等原有的海洋法规则。这些新问题、新发展和新变化已经引起海洋地缘政治格局的重大变化，改变了由地缘政治单向塑造海洋秩序的历史。
当今世界正经历着百年未有之大变局，全球海洋也正处于维持现有秩序与不断推出新规则的快速变化进程中。美国继续推行其传统海上霸权路线，欧盟倡导新兴的海洋环境治理路线，发展中国家集团利益出现重大分化，分别强调海洋保护和可持续利用。从各类涉海的双边和多边机制看，促进海洋可持续发展是主流思想，代表了时代发展趋势。可持续发展需要和平的海洋、环保的海洋，全球海洋治理的主导方向是在维护现有海洋秩序的框架下修订和拓展现有海洋规则体系。目前，全球海洋治理的热点问题颇多，主要包括北极治理、南极海洋保护区、沿海国200海里以外大陆架外部界限划定、海洋垃圾治理、国家管辖范围外海洋保护区的设立、公海渔业管理、“区域”矿产资源开采技术装备研发及海底生态环保新要求、国际航运新规则等。上述新规则和法律制度的国际磋商与谈判，均应充分考虑当前的时代背景和地缘政治格局，并应全面分析正在制定中的新规则和新制度将对现有国际海洋秩序可能产生的影响，尤其是对我国现有利益和长远利益的可能影响。
研究地缘政治不是为了重复历史，而是要以史为鉴，去分析当代国际海洋秩序形成的历史背景和主要驱动因素；分析海洋领域诸多新规则谈判进程对现今海洋秩序的影响、对构建全球海洋新秩序的作用，以研判发展新趋势；探讨中国在新时代海洋秩序构建中的战略定位、方向和目标。在当今地缘政治格局快速变化、海洋战略博弈方式发生重大变革的时代背景下，有必要回溯历史、放眼全球，结合我国的国情，深入思考中国在全球海洋秩序变革进程中应有的定位和战略重点方向。
（作者为自然资源部海洋发展战略研究所所长，研究员）
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本文刊登在《世界知识》2021年第1期
责编：罗洁