新《行政处罚法》之22：行政执法人员的基本要求
行政执法人员是国家行政机关依法录用或委托并赋予其相应执法权的工作人员，主要包括行政机关中拥有执法权的正式在编人员，法律、法规授权的执法组织中的人员以及受行政机关合法委托而获得执法权的组织中的人员。《行政处罚法》（2021年修订）对行政执法人员资格、数量、文明执法以及回避制度、保密义务等基本要求作了明确。
一、人员资格、数量、文明执法
●原《行政处罚法》
第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件……
●行政处罚法（修订草案征求意见稿）
第三十六条 行政机关实施行政处罚，应当由具有执法资格并取得执法证件的执法人员承担。
第四十七条 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件……
●行政处罚法（修订草案）
第三十九条 行政机关实施行政处罚，应当由具有执法资格的执法人员承担。
第五十一条 行政机关在调查或者进行检查时，除法律另有规定外，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示执法证件……
●行政处罚法（修订草案二次审议稿）
第四十条 行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。
执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。
第五十二条 执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件……
●《行政处罚法》（2021年修订）
第四十二条 行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。
执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。
第五十五条 执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件……
（一）行政执法人员资格要求
“具有行政执法资格”是行政执法人员的实体性要求，“出示执法证件”是行政执法过程中表明身份的程序性要求。原《行政处罚法》第三十七条仅规定行政机关在调查或者进行检查时，应当向当事人或者有关人员出示证件，而没有对行政执法人员“具有行政执法资格”作出规定。
行政处罚法（修订草案征求意见稿）第三十六条规定：“行政机关实施行政处罚，应当由具有执法资格并取得执法证件的执法人员承担”，实际上混淆了“具有行政执法资格”与“取得执法证件”的关系。《行政处罚法》（2021年修订）第四十二条最终规定：“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施”，弥补了原《行政处罚法》的缺陷。
（二）行政执法人员数量要求
●原《行政处罚法》
第二节 一般程序
第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人……
●《行政处罚法》（2021年修订）
第一节 一般规定
第四十二条 行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。
执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。
1.一个有趣的话题：适用简易程序可否“一人执法”？
原《行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人”。实践中，对于简易程序可否“一人执法”产生争议。笔者认为。原《行政处罚法》第三十七条“执法人员不得少于两人”位于“第二节 一般程序”中，而“第一节简易程序”并无规定。因此，原《行政处罚法》背景下，简易程序可以“一人执法”。有的规章亦已作出规定，如《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条规定：“公安机关交通管理部门按照简易程序作出处罚决定的，可以由一名交通警察实施”。
2.最高人民法院公报案例：交通警察适用简易程序可以“一人执法”
原告廖宗荣因不服被告重庆市公安局交通管理局第二支队对其作出的交通管理行政处罚决定，向重庆市渝中区人民法院提起行政诉讼。其中一个诉求就是认为交警一个人对其进行罚款违反了《行政处罚法》第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人。”
法院最终裁判观点：道路交通安全管理具有其特殊性。道路上的交通违法行为一般都是瞬间发生，对这些突发的交通违法行为如果不及时纠正，就会埋下交通安全隐患，甚至当即引发交通安全事故，破坏道路交通安全秩序。但要及时纠正这些突发的交通违法行为，则会面临取证难题。交通警察发现交通违法行为后应当及时纠正，如果必须先取证再纠正违法，则可能既无法取得足够的证据，也无法及时纠正违法行为，甚至还可能在现场影响车辆、行人的通行。
考虑到上述因素，为了遵循《道路交通安全法》第三条确立的依法管理，方便群众，保障道路交通有序、安全、畅通的原则，道路交通安全法第七十九条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察实施道路交通安全管理，应当依据法定的职权和程序，简化办事手续，做到公正、严格、文明、高效。”第一百零七条规定：“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下的罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书”。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条规定：“公安机关交通管理部门按照简易程序作出处罚决定的，可以由一名交通警察实施”。因此，交通警察一人执法时，当场给予行政管理相对人罚款200元的行政处罚，是合法的具体行政行为。
3.延伸思考：交通警察能否继续适用简易程序“一人执法”？
●《行政处罚法》（2021年修订）
第一节 一般规定
第四十二条 行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。
执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。
●《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第157号，2020年修订）
第四十四条 适用简易程序处罚的，可以由一名交通警察作出，并应当按照下列程序实施：……交通警察应当在二日内将简易程序处罚决定书报所属公安机关交通管理部门备案。
《行政处罚法》（2021年修订）第四十二条“执法人员不得少于两人”位于“第一节 一般规定”中，同时明确“法律另有规定的除外”。据此，无论是简易程序还是一般程序，都必须做到“执法人员不得少于两人”，“法律另有规定的除外”。《道路交通安全违法行为处理程序规定》显然不属于法律，因此，《行政处罚法》（2021年修订）施行后，交通警察不再可以适用简易程序“一人执法”。
（三）文明执法要求
党的十八大报告明确提出，要推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》站在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，就全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出了全面部署，对坚持严格规范公正文明执法提出了具体要求。2020年10月13日，全国人民代表大会宪法和法律委员会《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉修改情况的汇报》明确提出：“……四是增加文明执法内容，执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。”
《行政处罚法》（2021年修订）第四十二条第二款规定：“执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。”当然，“文明执法，尊重和保护当事人合法权益”只是原则性要求，具体有待各执法部门结合自身特点制定可操作性规定。
二、回避制度
回避制度是为了保证案件获得公正办理而设立的一项制度，是指执法人员在遇有法律规定的情形时，退出对本案办理的制度。2020年6月28日，全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上所作《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》指出：“……五是进一步完善回避制度，细化回避情形，明确对回避申请应当依法审查，但不停止调查或者实施行政处罚。”
●行政处罚法（修订草案征求意见稿）
第三十七条 当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。
执法人员认为自己与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当主动申请回避。
当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，但不停止调查或者实施行政处罚。
●行政处罚法（修订草案）
第四十条 执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的,应当回避。
当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的,有权申请回避。
当事人提出回避申请的,行政机关应当依法审查,但不停止调查或者实施行政处罚。
●行政处罚法（修订草案二次审议稿）
第四十一条 执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。
当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。
当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出前，不停止调查。
●《行政处罚法》（2021年修订）
第四十三条 执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。
当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。
当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。
（一）种类
●主动回避
《行政处罚法》（2021年修订）第四十三条第一款规定：“执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。”
●申请回避
《行政处罚法》（2021年修订）第四十三条第二款规定：“当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。”
（二）理由
执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系，可能影响公正执法。
（三）申请回避的程序与要求
1.当事人提出回避申请
申请方式未予规定，应当包括口头申请。
2.行政机关依法审查
审查内容是申请理由是否成立，即执法人员与案件是否“有直接利害关系或者有其他关系，可能影响公正执法”。
3.由行政机关负责人决定
2020年10月13日，全国人民代表大会宪法和法律委员会《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉修改情况的汇报》提出：“……五是完善回避程序，增加规定执法人员的回避由行政机关负责人决定。”
4.决定作出之前，不停止调查
“决定作出之前不停止调查”是处理申请回避的一项基本准则，主要是防止停止调查对于认定违法事实、依法作出处置带来负面影响。
三、保密义务
●行政处罚法（修订草案征求意见稿）
第四十九条 行政机关调查、收集的证据涉及国家秘密、商业秘密、未披露信息、保密商务信息或者个人隐私的，应当依法予以保密。
●行政处罚法（修订草案）
第五十三条 行政机关对调查、检查中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。
●行政处罚法（修订草案二次审议稿）
第五十四条 行政机关及其工作人员对调查、检查中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。
●《行政处罚法》（2021年修订）
第五十条 行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。
（一）义务主体
行政机关及其工作人员。应当注意的是，行政机关工作人员不等于行政执法人员，前者包括执法人员以外的其他行政执法辅助人员，范围显然大于后者。
（二）保密内容
实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私。
（三）具体要求
《行政处罚法》（2021年修订）第五十条有关保密的要求只是原则性要求，具体要求应当符合保密法的规定。