创投系列丨创投基金的税收机制及优惠政策：制度改革建议篇
基小律说：
创业投资基金，按照组织形式划分，可分为有限合伙型基金、公司型基金和契约型基金。不同组织形式的创业投资基金，在投资、运营、退出的不同的环节，涉及的税收规定及相应的税务处理存在差异。税收差异是影响创业投资基金的结构设计、组织形式、落地区域选择的重要因素。笔者将从创业投资基金的组织形式或投资运营的不同环节出发，简要介绍在我国现行法律框架下，创业投资基金所涉及的三种税收，也即所得税、增值税和印花税及其特点，以及相关优惠政策。一共七篇，本篇系第七篇，主要为创业投资基金的税收机制和优惠政策进行改革及优化的建议。
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邹菁 周蒙俊 | 作者
目录
一、我国创业投资企业税收面临的制度困境和操作难题
二、关于就我国创业投资企业税收机制进一步优化的建议
在《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号，“创投国十条”）出台后，我国针对创投行业出台了一系列税收优惠政策，例如《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》（财税[2018]55号）、《关于创业投资企业个人合伙人所得税政策问题的通知》（财税[2019]8号）（“8号文”）等规定，给创业投资企业带来了诸多利好，但仍然存在税负高、重复征税、纳税方式不合理等问题，笔者建议从整体框架考虑创业投资企业的税收机制的调整和进一步优化税收优惠政策。
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我国创业投资企业税收面临的制度困境和操作难题
当前我国创业投资企业在实操领域面临的主要困难有：
其一，有限合伙制基金、公司型基金及契约型基金适用不同的所得税税制，所涉税种、税率差异较大。无论是创业投资基金还是其他类型的基金，都可能因为组织形式的选择而导致不同的缴税机制。这其实反映了我国始终以基金的载体作为依据确定纳税方式，并未就私募投资基金建立一个独立的和统一的税收监管体制，导致社会资本通过选择不同的投资载体规避有关税收征管，不利于主管部门的监管。
其二，创业投资基金目前主要采用有限合伙的组织形式，然而涉及到有限合伙的相关税制在实操层面存在很多不同的执行口径。例如创业投资基金到底按一项目一清的原则计算投资收益和所得额，还是按整体盈亏情况计算所得额，不同税务部门存在一定的差异；又如，对于合伙企业转让被投资企业股权取得的财产转让，对于个人合伙人来说视同个体工商户的生产经营所得还是视为财产转让所得也存在不同理解；再如，合伙企业作为投资人时，底层有限合伙基金的生产经营所得是穿透到顶层合伙企业进行认定，还是将其视为一种对顶层合伙企业的分红所得，各地税务部门也是莫衷一是，这些不统一给创投实务界带来跟多困惑和不确定性，亟待进一步厘清。
其三，个人投资人通过创投企业进行投资的所得税明显高于个人直接投资的所得税。自财税[2019]8号文后创投企业的个人合伙人缴纳税收实行双轨制，可以选择按“单一投资基金核算的，其个人合伙人从该基金应分得的股权转让所得和股息红利所得，按照20%税率计算缴纳个人所得税”，或者选择按“年度所得整体核算的，其个人合伙人应从创投企业取得的所得，按照'经营所得’项目、5%-35%的超额累进税率计算缴纳个人所得税。”这应该来说是一个进步，是国家对创业投资企业面临的实际问题做出的积极决策。但是如果选择按单一投资基金核算，即适用20%税率，管理费和业绩报酬并不能作为成本予以扣除，未抵扣部分也不能跨年度进行结转，因此至多只是追平了个人直接进行投资的税收待遇，做到了穿透后的相对公平，并未给予创投企业实际的优惠待遇。如果选择按照“经营所得”5%-35%的超额累进税率核算的，又非常容易超过20%的税率，反而不如8号文出台前享受的地方税收优惠政策。
其四、增值税的重复征税问题。在财税[2016]36号文发布之前，根据《关于股权转让有关营业税问题的通知》（财税[2002]191号文）第二条规定：“对股权转让不征收营业税。”我国对于股权转让不征收营业税。自2016年5月1日财税[2016]36号文实施后，金融业被纳入营业税改征增值税试点范围。根据相关文件的规定，股权转让收入同样也无需缴纳增值税。因此，私募股权基金转让非上市公司股权不属于增值税的征税范围，但私募股权基金如果通过二级市场减持退出，其转让的是二级市场的股票，从性质上讲，上市公司的股权已经变成有价证券，归属于金融商品的范畴，根据财税[2016]36号文的相关规定，金融商品转让属于增值税的征税范围，应该缴纳增值税。虽然这部分增值税的基数为转让上市公司股票价格与IPO的首发价格之差，但是因为这个部分本身就作为私募股权基金的合伙人缴纳企业所得税的一部分，合伙基金也并无可抵扣的进项发票，因此存在重复征税的问题，创投基金并没有任何特殊待遇。欧美等主要发达国家尚无对创投机构的变现环节征收此类流转税的先例。
其五，税务部门要求按单项目而非整个创投基金生命周期来缴纳所得税，导致创投基金后期项目投资亏损无法抵扣的问题。创投基金的特点是所投优质项目退出较快，其他项目退出较慢，创投基金开始退出分配给投资人的款项都主要是源于好项目，显得利润较高，但在创投基金后期，很多项目很难退出也很难做破产清算，项目投资亏损难以确认且亏损不能跨年结转，实践中难以取得税务局要求的投资损失备案资料，造成前期因盈利大缴税多，而后期无法取得投资损失证明，实际亏损的项目却无处弥补的囧境。与此同时，有的年度有项目退出和盈利要缴税，有的年度又没有项目退出只有亏损，但选择了按单一投资基金核算方式，不同年度的盈利和亏损却不能互相抵扣，导致同一基金的不同项目，盈利项目缴税，亏损项目却可能无法与盈利项目相抵减，最终多缴纳了税金。
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关于就我国创业投资企业税收机制进一步优化的建议
就我国创业投资企业，建议可从如下几个方向考虑创业投资企业的税收机制的改革和优化：
第一，建议税收中性和统一税收监管的问题。我国目前税法对于有限合伙制基金、公司型基金及契约型基金适用不同的税收管理办法，涉及的税种差异较大。公司型基金严格按照公司的体制进行缴税，缴纳增值税、企业所得税，分配时代扣代缴股东个人所得税。而合伙制基金在税制模式上采用了准实体模式，即合伙企业本身无所得税税负、而由其合伙人承担缴纳所得税的义务，但是合伙企业又区别股息红利和生产经营所得，对于生产经营所得需要统一进行收入和成本核算，使其缴税变得更为复杂。契约型基金本身不是一个法律实体，除了增值税之外，既无需缴纳企业所得税、也无需代扣代缴个人所得税，成为募集个人投资人资金时管理机构最偏爱的投资载体。同样都是私募基金，却因为组织形式的选择而缴税方面千差万别，非常不利于行业的发展和监管。笔者建议采取税收中性原则并统一税收监管，避免不同法律形式投资主体之间的税负差异，避免不同性质的收入的税率差异。
第二，扩大对于个人合伙人税收政策的优惠力度。创业投资基金是高风险、长周期的行业，却又是拉动实体经济发展的引擎之一，各国政府均重点予以扶持，我国目前给予创投基金个人所得税的政策并不能反映对于这个领域的特别支持。建议统一创业投资基金的税收方式，无论股息红利还是经营所得，个人合伙人全部按照20%的税率进行纳税，同时允许抵扣基金管理人的管理费和业绩报酬等支出，如果汇算清缴后税收比例可以优惠至15%左右，也即个人合伙人的税率低于其直接投向标的公司的个人股东税率时，才能有效引导个人的资金流向创投基金，由专业团队进行管理，有效利用社会资本于创投行业。
第三，调整对于法人合伙人税收政策，促使机构投资人投资创业投资基金获得实际优惠。目前的合伙企业缴税机制中，对于机构投资人仍然存在一些不公平，例如《财政部、国家税务总局关于合伙企业合伙人所得税问题的通知》（财税[2008]159号）规定，“五、合伙企业的合伙人是法人和其他组织的，合伙人在计算其缴纳企业所得税时，不得用合伙企业的亏损抵减其盈利。”因此，合伙企业的亏损对于法人和其他组织而言并不能抵减其盈利。又如，根据《中华人民共和国企业所得税法》第26条和《企业所得税法实施条例》第83条的规定，符合条件的居民企业之间的股息、红利等权益性投资收益为免税收入。被投企业的分红如果通过有限合伙基金向法人股东分红时，因为合伙企业不属于居民企业，导致法人合伙人需要再次缴纳企业所得税，鲜有地区给予免税待遇。由此可见，对于法人合伙人的税收政策，无论是亏损可以抵减盈利的政策支持，还是将合伙基金视为透明体可以享受多项政策，我国仍有比较大的调整空间。
第四，建议取消增值税，避免重复征税。目前创业基金减持所投资企业的股票所得收益需缴纳增值税及附加，虽然增值税的基数为转让上市公司股票价格与IPO的首发价格之差，但这是在投资人投资收益应缴纳所得税之外加征的。然而，由于创业投资机构本身无生产经营活动，几乎没有抵扣项，造成了重复征税，建议将增值税取消，符合相应的国际惯例。
第五、考虑将税收优惠与投资期限相挂钩，投资时间越长税率越低。证监会在2020年3月6日对《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》进行了修订（以下简称“新《特别规定》”），实现了创投基金所持股票减持与投资期限反向挂钩的政策，对于创投基金而言是非常大的利好，是否可以将此推广到税收领域，以此来鼓励长期创业投资，是可以考虑的一条路径。如美国，创投企业投资人所获得的投资期限超过一年的收益分配被认定为“长期资本利得”，享受15%-20%的优惠税率。而短期资本利得，即一年内实现的投资收益，则需和薪酬收入一样，按照普通所得税率交税，最高适用税率达37%。根据美国1202法案（“SECTION 1202”，或称“小企业股权收益减免法案”），如非公司制投资者投资符合一定要求的“合格小企业”（Qualified Small Business）超过5年，则最高可享受比例达100%的资本利得税减免。我国或可参考美国的先进经验，根据投资期限的长短与税率反向挂钩，激励长期股权投资。
第六、建议按创业投资基金的生命周期来核算整个税收。不少税务部门要求每个投资项目退出后按项目缴纳相关税收，导致创投基金的后期项目投资亏损无法抵扣的问题，不少投资机构要求管理人采用基金减资的方式来避免税务部门认定前期收入为利润而属于投资返本，但是每一次投资人的分配之前需要完成一次减资，相关手续非常复杂，特别对于公司型基金还需要完成公告等系列手续。如果采用创业投资基金的生命周期来核算整个税收，则可以化解前期单个项目分配马上需要缴税的问题。在创投基金没有收回全部投资本金之前，暂不核定为利润，待其收回全部投资本金之后，才代扣代缴个人合伙人所得税或者法人合伙人内部才核定为利润。于此同时，对于创业投资基金后期项目如有亏损需要进行认定仍然需要给予政策支持，允许创投基金向税务主管机关自行申报项目损失，提供会计师事务所的鉴证报告，作为创投基金确认股权投资损失的合法依据。当然税务主管机构有权抽查申报材料真实性，并对作假行为实施严厉的惩罚性措施。
总之，若欲达到利用税收政策促进创业投资基金发展之目的，则必须建立一套健全的创业投资基金税收政策体系，完善相关创业投资基金方面的法律法规，不仅涉及税收方面，制定税收制度促进创业投资基金发展的实施细则，将税收优惠政策落实到位，进一步降低创业投资基金的税负成本。同时，完善其他配套创业投资基金发展的政策，例如吸引各类资本投入创业投资基金的政策，疏通创业投资基金退出渠道、加快创投企业成果转化等问题。创业投资是我国振兴实体经济、完成产业升级的加速器，应得到国家各个部门的特别关注和大力扶持。
【1】根据北京市《关于促进股权投资基金业发展的意见》（京金融办〔2009〕5号）规定：合伙制股权基金从被投资企业获得的股息、红利等投资性收益，属于已缴纳企业所得税的税后收益，该收益可按照合伙协议约定直接分配给法人合伙人，其企业所得税按有关政策执行。但这仅为地方性政策，各地执行并不统一。
【2】潘玉香：《美国创业风险投资税收政策演变及其启示》，《中国科技论坛》，2012年第7期，第146页。
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