逾期缴纳土地出让金产生的滞纳金标准能否调整？
逾期缴纳土地出让金产生的滞纳金标准是否能够进行调整？要明确这一问题需先明确逾期缴纳土地出让金产生的滞纳金究竟属于民事违约责任，还是行政责任？即要明确建设用地使用权出让合同的性质，究竟是平等主体间的民事合同，还是属于行政协议？笔者检索案例发现，建设用地使用权纠纷在理论和实践中长期存在争议，有认定为民事合同按照民事诉讼来审理的，也有认定为行政协议按照行政诉讼来审理的，两种不同的意见此消彼长，按时间来分主要有以下三个阶段。
阶段一：明确建设用地使用权出让合同为民事合同，滞纳金的性质为违约金，可以调整
2004年9月22日，全国人大法工委法制工作委员会对最高人民法院《国土资源部门解除国有土地使用权出让合同属于民事争议还是属于行政争议》的来函进行了明确答复，指出：“在国有土地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门解除出让合同，是代表国家行使国有土地所有权，追究合同另一方的违约责任，不是行使行政管理权，由此产生的争议应属于民事争议。你院2001年印发的《民事案件案由规定（试行）》中也已列明，作为民事案件案由的房地产开发经营合同纠纷，包括土地使用权出让合同纠纷。现行法律中没有关于行政合同的规定，在国有土地使用权出让合同履行过程中，因土地管理部门解除国有土地使用权出让合同发生的争议，宜作为民事争议处理。”因此，在这一阶段，可以明确建设用地使用权出让合同为民事合同，逾期缴纳土地出让金产生的滞纳金当然也属于违约金性质，其标准也应受《合同法》及其司法解释规定的调整。
阶段二：规范性文件直接规定逾期缴纳土地出让金的滞纳金标准，调整十分困难
2006年12月17日施行的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号），第七条直接明确规定了不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准为日千分之一。
2008年7月1日，国土资源部、国家工商行政管理总局制定了《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601），第三十条约定，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之 向出让人缴纳违约金。该示范文本也正好契合了国办发【2006】100号文件的规定。
这个阶段，各地国土部门都参照该规范性文件及示范文本，在建设用地使用权出让合同中约定相似的滞纳金标准，使得原本是平等主体的建设用地使用权出让合同双方无法平等协商，违约后的滞纳金标准调整可能性也大为降低。在这个阶段，各地法院，甚至最高人民法院对滞纳金标准能否调整，都有不同的判决。
案例一：（2017）最高法民终561号【属于民事合同，违约金标准不能调整】
最高人民法院认为，土地出让合同相较于普通的民事合同的确具有其特殊性，其中一方主体为政府国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束。国务院《国有土地收支通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确了对违反本通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。
案例二：（2017）最高法民终308号【属于民事合同，违约金标准可以调整】
最高人民法院认为，国办发（2006）100号通知系政府从行政管理角度规范国有土地使用权出让合同的签订及出让收入的缴纳，不能直接作为土地使用权出让合同诉讼纠纷中计算违约金的法律依据。《国有土地使用权出让合同》出让方为土地行政管理机关，受让方为土地使用者，在合同中虽然有政府行使行政职能的表现，但签订合同时依据的是平等、自愿、有偿原则。人民法院可以依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，根据土地使用权受让人的请求，对过分高于实际损失的约定违约金进行调整。
阶段三：司法解释对行政协议的定义作出明确规定
2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。该规定施行后，关于建设用地使用权出让合同是否属于本司法解释规定的行政协议，检索案例发现仍然存在较大争议，存在相反判决。
案例一：（2020）川08民初13号【属于行政协议，不属于民事案件受理范围】
广元市中级人民法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据这一规定，行政协议具备四个要素：一是主体必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。本案中，起诉人广元市自然资源局为国家行政机关，为了实现国家行政管理职能，代表国家将国有土地使用权转让给广元佳元汽车有限公司使用，签订了《国有建设用地使用权出让合同》、《九广合作汽车综合服务产业园迟延履行违约责任结算协议》，双方形成了行政法上的管理与被管理的权利义务关系，该合同应为行政合同。起诉人广元市自然资源局认为广元佳元汽车有限公司不按照合同约定支付土地出让金以及逾期支付的违约金，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定，广元市自然资源局可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定，向人民法院申请强制执行。同时，根据该解释第二十八条第一款规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。本案中，广元市利州区人民政府与广元佳元汽车有限公司签订的《九广合作汽车综合服务产业园迟延履行违约责任结算协议》系2016年所签订，应当适用行政诉讼法及行政协议司法解释的规定。故，广元市自然资源局的起诉不属于民事案件的受理范围。
案例二：（2019）豫1327民初3488号【属于民事合同，违约金标准可以调整】
杜旗县人民法院认为，2020年1月1日起施行 《 最高人民法院 关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条 规定：公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合 本规定第一条 规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。该条明确指出就行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当受理。但根据 《 最高人民法院 关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条 规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于 行政诉讼法第十二条第一款第十一项 规定的行政协议。由此可见，行政协议特点：一、实现行政管理或者公共服务目标；二、订立的具有行政法上权利义务内容，两者缺一不可。行政协议具体体现行政机关为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权等行政优益权，结合本案建设用地使用权出让合同内容来看，土地的交付、价款的缴纳、出让年限、出让方的违约责任、受让方违约责任等方面来看，均是在现行法律框架下一种平等的约定，也即该合同在行政法上权利义务（即行政优益权）方面并不明显。另外，《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》，也规定建设用地使用权出让合同按照民事诉讼处理，综合全案按照民事诉讼处理较为合理，且结合相关司法解释条文以民事诉讼处理本案并不增减原被告双方的权益，也即在民事诉讼框架下同样能处理好本案纠纷，并能减轻当事人诉累。关于被告主张降低违约金的问题， 最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十九条 规定：当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。本案中，根据双方现有证据，不能确定原告实际损失，本院根据庭审陈述并结合社会经验法则，将被告未按时向原告交付出让宗地进而使原告宗地占有延期的，每逾期一日须向原告支付已支付出让价款的1‰的违约金酌定调整为0.5‰。
律师评析
建设用地使用权出让合同是属于民事合同还是行政协议，若民事合同滞纳金标准能否调整，这两个问题在理论和实践中长期存在争议。笔者认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条将行政协议定义为行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，第二条列举了行政协议的种类，第二条虽有兜底条款，但并未将建设用地使用权出让合同直接列举为行政协议。再者，一直以来建设用地使用权出让合同纠纷是作为民事案由来进行审理。因此，将建设用地使用权出让合同认定为民事合同更为适宜。
并且，从建设用地使用权出让合同本身来看，合同的订立、合同的内容、合同的履行并未体现行政机关实现行政管理或者公共服务目标的目的，也并未明显体现行政优益权。一般情况下，双方当事人是根据平等、自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则签订的合同。签订合同时双方的法律地位是平等的，合同的内容一般也包括土地的交付、价款的缴纳、出让年限、出让方的违约责任、受让方违约责任等，并未明显体现行政优益权。因此，建设用地使用权出让合同是民事合同，而不属行政协议，应当受合同法及其司法解释的调整，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量。
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虞海英 律师
作者：
虞海英 律师
- 观今律师事务所专职律师
- 房地产法律事务团队负责人
专业领域：房地产与建设工程施工合同纠纷、合同纠纷、民间借贷纠纷、企业法律顾问等
律师简介：专职律师，毕业于西南政法大学法学院。执业方向为民商事领域争议解决，在工作中积累了丰富的法律实务经验和办案技巧，多起案件为当事人挽回巨大经济损失。先后为多家企业提供常年法律服务及专项法律服务，多起案子达成和解或调解，赢得当事人和法律顾问单位广泛好评。
律师寄语：厚德重法