反思：奥运防疫的东京答案
刊物介绍
《全球健康医疗动态汇编》由暨南大学国际关系学院 / 华侨华人研究院 /21 世纪丝绸之路研究院/海国图智研究院联合出版，对全球公共卫生事务和医疗健康政策经济进行整合，并在每期设置专题，通过撰写有价值的原创文章和论文编译对热点事件进行追踪。以通过多方面的公共卫生研究，为全球的健康协作治理提供多样化的思路，并为读者提供更加客观、更具时效性的资讯与分析。
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本文作者：曾诚
本文审校：余卓朋
引言
当地时间2021年7月23日，第32届夏季奥林匹克运动会开幕式在日本东京新国立竞技场举行，标志着2020东京奥运会的开始。因疫情原因，本届东京奥运会延期一年，成为奥运史上首次延期举行的奥运会。虽然新冠疫苗已经开始接种，新冠重症以及死亡人数也正在减少，但随着一些国家放松公共卫生措施及民众出现“抗疫疲劳”，以Delta为代表的变异病毒株正在全球范围内改变着疫情的走向，对世界公共卫生治理与社会发展造成持续影响。疫情下奥运会的相关防疫规定与措施存在各种漏洞，出现了不少反对的声音以及游行示威活动。本文主要梳理与分析了本届奥运会的疫情形势及防疫措施。
图源：statista
1. 状况频发的防疫背景
1.1 筹备：组织问题与财政不透明
从东京奥运会筹办之始，日本在组织过程中存在的问题不断暴露。一方面，日本东京奥运会接连发生高层人员引咎辞职、志愿者集体退出等负面事件。例如，2021年2月，日本东京奥运会组织委员会主席因歧视女性言论迫于舆论压力辞去担任七年之久的东京奥组委主席一职；截至6月，近一万名原计划为东京奥运会和残奥会服务的志愿者已经宣布退出，占到志愿者总数的八分之一。另一方面，奥运会筹备程序中严重的不透明和损耗问题也逐渐显露。据相关采访报道，本次奥运开幕式的预算公开信息有165亿日元，然而实际上可用资金仅仅只有10亿日元。
1.2 防疫：日本疫苗接种工作的困局
图源：Our World in Data
图源：Kyodo News
由疫情和防疫缺陷造成的风险和威胁，在奥运期间进一步显现。2021年5月，医护人员在疫苗接种过程中误为5名老人注射了生理盐水比例过高的疫苗。5月下旬以来，日本各地屡次出现储存新冠疫苗的冰柜电源插头从插座中脱落的事件，致使约2100剂疫苗报废。6月，因冷藏库停电所致温度异常，6400剂疫苗失效。日本疫苗接种工作的失误层出不穷，还包括接种浓度不足、误给人一天打两剂疫苗、两剂疫苗接种间隔被搞错、注射未经稀释的疫苗原液、打空针、重复使用注射器接种等问题。在接种疫苗方面，截至8月5日，日本仅有32.9%的人完成了疫苗的完全接种。此外，伦敦帝国理工学院（Imperial College London）对15个国家的一项研究发现，日本民众对疫苗的信任度最低，而日本疫苗供应短缺及其官僚主义障碍也阻碍了疫苗接种的开展。
1.3 场外：民众的反对声浪
同时，出于对日本疫情与经济的忧愤，据民调显示，83%的日本民众反对东京奥运的举办[12]。许多民众甚至上街游行示威，抗议政府一意孤行办奥运的决定。在奥运开幕当日，日本东京都多处出现了要求停办奥运会和残奥会的示威活动。尽管日本警方出动多数警力维持秩序，现场场面仍一度十分紧张。反对者们认为，举办奥运是政府出于金钱利益的考虑，而对于疫情下恶化的医疗与经济环境没有实质帮助。
1.4 危机：东京疫情的现状与预期
与日本全境的情况类似，东京防疫形势不容乐观。7月以来，日本东京等地区出现了新一轮疫情反弹。在奥运之前，东京已经连续多日增确诊人数超过1000例，每日感染人数急剧增长。有学者指出，东京正在面临“迄今为止最大的危机”，这一次，有可能每天将有超过3000 人被感染，新一波疫情会在全日本范围内蔓延，并出现住院病例年轻化趋势。类似地，东京奥组委六月召开第三次新冠疫情对策专家圆桌会议后也认为，奥运期间预计每天平均有7.7名海外运动员或相关人员感染新冠病毒。
对此，日本政府在7月初第4次对东京发布紧急事态宣言，实施期限为7月12日至8月31日。这意味着，东京奥运会将全程在“紧急事态”下进行。在紧急事态宣言地区，日本政府防疫的基本思路是进一步强化对疫情扩大的主要源头——餐饮场景的应对，同时针对Delta变异株的情况，采取抑制人员流动、积极进行检测等措施，落实防疫方针。宣言要求民众严格落实防疫请求，包括自觉避免不必要、不紧急的外出和出行；举办活动等需遵守县政府设定的5000人上限、50%容纳率等规模限制条件，并在21点前结束；提供酒类或卡拉OK设备的餐饮店等请配合停业请求，其他的餐饮店请配合将营业时间缩短至20点前（外卖和外带除外）；禁止在路边、公园等场所聚众饮酒；以及呼吁经营者通过运用居家办公（远程办公）和促进休假等方式，尽量将上班人数降低七成。
实际上，日本政府防疫宣言多为软性的“请求”，缺少硬性的执行规定，宣言请求的具体落实时的防疫效果存在变数。例如，出现了规避政策要求的一些现象：一些店铺表示自己“遵守规则”，只是把酒放在桌子上，是客人自己喝的。一些民众虽然没有在夜晚前往餐饮店聚会，却仍然聚集在街头露天饮酒。这样的现象反映出部分民众的防疫意识有待提高，也映射了东京奥运会防疫规定与执行的巨大缺陷。
图源：BBC
图源：statista
图源：东京都新型冠状病毒肺炎对策网站
图源：东京都新型冠状病毒肺炎对策网站
在这样的社会文化与治理机制之下，日本防疫形势不容乐观，举办国际体育盛会面临巨大的压力。尽管日本病例数量从5月中旬开始曾有所下降，每天在100至400例浮动；然而，这一下降的趋势很快又已经被逆转，感染人数急剧上升。此前，专家分析指出，主办城市东京的每日感染病例数需要降到100以下，才能安全地举办奥运会。而奥运期间的实际感染人数也正如此前学者预测，很快超过每日3000例，总体呈增长趋势。因此，从未“达标”并且仍在恶化的东京疫情，对奥运会的举办造成了可以预见的安全风险。
可见，应对新冠病毒，日本社会的抗疫组织工作存在较大的改进空间。为了应对新的Delta变异毒株，一方面需要医疗技术的力量，另一方面也要求着更高精度、高效率的政策治理。当前，Delta变异株横行各国，以其变异导致的病毒传染性及致病性的变化：病毒的突刺蛋白发生变异，从而使其传播力明显增强，并且发展出了一系列较原先毒株更具威胁的能力，如能够增加患者呼吸和咳嗽时释放的病毒载量，更长时间地存活在空气，更有效地入侵人体细胞，更可能增加疾病严重程度，更深地潜入细胞内的预警机制以及更有可能逃逸免疫应答，更多地降低疫苗的保护效力。日本厚生劳动省统计分析，德尔塔变异病毒感染病例可能占东京都近日新增确诊病例的77%。
面对更高传染性的Delta变异病毒株及新一波疫情，日本政府内部在是否采取更严格封城措施及修改相关法规上存在争议。日本首相菅义伟认为封城抗疫措施并不适合日本，日本内阁官房长官加藤也表示日本的体制不可能实行更严格的抗疫措施。日本《新型流感等对策特别措施法》修正案强调，在制定抗疫政策时应将对私权的限制控制在最小范围。有学者认为，日本有过此前的历史教训，因此会避免执行一些对私权限制过度的行为，抗疫更多需要民众的自觉与自律。目前，为了应对新增疫情可能造成医疗系统崩溃的情况，日本政府更新了医疗提供机制，即患者（除重症患者）居家疗养，以确保疫情严重地区的病床床位。除此之外，在传统的封城、隔离令等行政防疫措施方面外，日本政府尚未加强相关措施。简而言之，本已不足的防疫工作，再加上Delta毒株的新威胁及奥运会举办的巨大压力，都大大加重了东京的防疫负担。
2. 东京奥运防疫措施：漏洞与危机
2.1 “气泡方式”与奥运疫情应对措施
为防控新冠疫情，奥组委提出了一个极其理想的防疫形式——“气泡方式”，隔断运动员和外部的接触，从而最小化病毒感染的风险。例如，机场安排赴日的奥运相关人员在专机抵达后通过专用通道办理手续入境，并由工作人员引导在机场内的行动路径，从而与普通旅客保持空间和时间上的区隔。
国际奥委会（International Olympic Committee）、国际残奥委会（International Paralympic Committee）和东京2020奥组委（Tokyo 2020）联合发布了第三版（最终版）《疫情应对措施手册》，介绍了奥运期间将会实施的总体应对措施，旨在帮助各利益相关方更好地完成准备工作。这些措施包括前往和抵达日本的相关事宜、奥运会期间的安排以及离开东京事宜。具体措施包括“戴口罩前和摘口罩后洗手”“定期并全面地洗手，至少30秒，最好使用肥皂和温水。或者用免洗洗手液”“口罩一旦受潮就需要更换；炎热潮湿的天气可以使用比平时更多的口罩”等等。在其他日常生活出行方面，手册还规定运动员在日期间禁止乘坐公共交通，不能前往旅游景点、商店、餐厅、酒吧、健身房等公共场所。
在日常病毒检测方面，奥运会比赛期间，运动员每日需要进行日常唾液抗原定量筛选试验（quantitative saliva antigen test）。在比赛过程中，手册要求“避免握手和拥抱；仅需要教练喊叫沟通的一些项目、和视力障碍运动员的沟通交流，允许喊叫”。一些比赛项目也有其具体的防疫相关规定，例如乒乓球比赛不允许球员用手或毛巾接触球台、不允许吹球。
同时，考虑到日本多个地区进入紧急事态，本届奥运会允许有现场观众观看的比赛只剩两个项目、三个赛场（宫城县和茨城县的足球比赛、静冈县的场地自行车比赛）。更具体地说，茨城县的足球比赛只允许学生入场；在札幌举办的马拉松和竞走比赛，在静冈县举行的公路自行车赛和山地自行车赛，奥组委也要求民众不要前往观看。
2.2 防疫规则漏洞与现实案例
尽管东京奥运防疫措施的规定非常细致，但事实表明这些规定的实际实施效果不佳，“气泡”或许从一开始就已经破碎。事实上，许多海外代表团没有乘坐专机，而是与一般乘客同乘普通航班前往日本。飞机落地后，很多运动员与普通乘客在航站楼内并排行走；在取行李、上洗手间等情况下，一些海外运动员不可避免地突破了隔绝于其他乘客的“气泡”；机场内众多海外运动员巡回走动，更有部分人员未佩戴口罩。
随着入境人员的增加，潜在的问题进一步显现。例如，东京成田机场和羽田机场甚至成了一些日本网红的“打卡点”，网红们强行靠近到港的运动员自拍合影，现场也没有工作人员、保安等上前制止。此外，乌干达代表团一位教练在入境时确诊新冠肺炎，结果仅该教练一人隔离，其他选手尽管客观上属于感染者“密接人员”仍正常入境。
在奥运会赛程中，日本国内的相关人员可以自由地进出“气泡”。比如酒店的工作人员在接待完海外运动员后，或者日本记者在进出东京奥运会赛场采访后，会乘坐公共交通工具正常下班，次日再从家里回到工作岗位。奥运酒店也并非专为代表团设置住宿，在日普通住客仍可以入住其他楼层。因此，酒店内的公共场所，如餐厅、公共厕所，都可能成为发生感染的高危地带。例如，巴西柔道代表队入住的酒店，就出现了多名酒店员工确诊阳性。
实际上，《疫情应对措施手册》中诸多关于生活出行的要求，和《紧急事态宣言》类似，都属于一种软性规定，监督难度高，可行性低。例如，日本当地已经出现了运动员未报名出行逛街，但没有惩处手段。乌干达代表团举重选手尤利乌斯·塞奇托雷科（Julius Ssekitoleko）在抵达日本之后因世界排名变动而失去了东京奥运会参赛资格，而后在大阪府泉佐野市失踪（20日在三重县被当地警方找到，21日被遣返）。
在日常检测方面，纽卡斯尔大学医学公共卫生学院（School of Medicine and Public Health, University of Newcastle）的研究人员在《澳大利亚医学杂志》（Medical Journal of Australia）发表《东京奥运会和残奥会真的有可能不受疫情影响吗？》（Is a COVID-safe Tokyo Olympics and Paralympics really possible? ），其中指出了对奥运会日常病毒检测方式的怀疑：对资源有限的许多运动员来说，快速抗原检测（rapid antigen tests）是唯一可用的检测方法，然而其灵敏度远低于聚合酶链式反应检测（polymerase chain reaction tests），可能发生漏诊及病毒传播事件。
此外，某些具体比赛的规定也在客观上给运动员造成了一定的阻碍。例如，本届奥运会规定乒乓球比赛不能触摸球台和吹球的规定，使得备战变得“极其艰难”，一定程度上影响了运动员的发挥。此外，比赛过程中存在的“选择性”防疫要求现象，或许正是东京防疫措施的一种缩影。防疫措施更多依靠自觉遵守，执行较为松散，从政策制定到具体执行的明显落差没有被仔细考虑和及时更正。日本民众对东京奥运前期的警示和抗议，奥运期间曝光的防疫漏洞，并未促使政府出台全面并且及时的改进措施。许多对东京奥运的担忧，伴随着民间的抗议和专家的警告，都逐渐成为现实。
3.反思：东京奥运防疫的全球治理启示
抗击疫情的国际合作仍然存在提升空间。日本防疫漏洞警示着现代社会治理中民意与政府工作透明度和公信力的重要意义。正如一位奥组委成员所评论的，本届奥运会让日本社会的积弊暴露了出来。若能成为日本人重新审视自我的契机，那么在日本举办或许多少有了意义。2021年，国际奥委会会议通过了对奥林匹克格言的一项修改，承认体育的凝聚力和团结的重要性——将“一同”（together）加在“更快、更高、更强”（Faster, Higher, Stronger）的后面。正如国际奥委会主席托马斯·巴赫（Thomas Bach）在开幕式上的致辞，“让我们珍惜这个时刻，因为我们一起在这里：来自205个国家和地区的奥委会代表团，以及难民代表团的运动员们……只有我们站在一起，才能应对我们时代的很多挑战！”
本次奥运会的防疫经验同时启示着世界各国如何更科学地应对公共卫生压力与突发事件及更有效地组织及举办大规模的赛事或会议活动。处理公共卫生的突发事件，我们需要公共政策及时有效的响应与更新机制，尽早发现风险并且有效解决问题。
以日本东京“气泡方式”为鉴，尽管日本医学专家已有每日超3000人感染和安全举办奥运需每日新增感染不超过100人的预测，民众已有对他国运动员赴日感染的担忧，以及在海外代表团抵达过程已经显露出“气泡”的脆弱性，日本政府及东京奥组委未能做出全面且及时的响应。疫情应对措施中生活出行的规则未被部分奥运相关人员遵守，比赛过程中的“选择性”防疫要求，许多从政策制定到具体执行的明显落差没有被仔细考虑并且及时更正。在全球性公共卫生危机的大背景下，举办世界体育盛会，亟需一个更创新的、更高效的方式。
例如，在公共卫生政策上，应当制定以及执行一种更加精细化、更高效的防疫政策。北京冬奥组委规划建设部考虑，可能将制定“一馆一策”的防疫方案，增加一些场馆的临时设施；北京市将构建一种专业而迅速的多层级突发公共卫生事件监测体系，参考已经在京津冀三地建立的疫情通报、病例分析资源共享和联防联控等合作机制。
在新技术治理上，北京奥组委将积极采用新技术、创造防疫管理的新可能。例如，可穿戴式的智能体温计将适合大型赛事疫情防控体系中推广应用：将指肚大小的智能体温计贴在皮肤上，下载手机应用后绑定，便可实时监测体温数据，自动上报后台；一旦发现温度异常，防疫系统将及时作出应对。此外，智能物流机器人能在大规模聚集活动中最大化减少的接触和风险：物流机器人采用智能导航策略，在场馆内自由行驶，具备跟随功能，从而可以完成辅助搬运工作，大到冰球装备，小到文件材料和餐厅用具。
总而言之，对这些现实的困境的观察和研究，可以推进下一次盛会更好地组织和举办。我们应当认真听取多方分析与意见，试行解决相关风险的更新措施，在实践中及时地获得有效反馈。