政科前沿|向玉琼：寻求意义：论社会运行加速化中的政策共识构建

【摘　要】在速度与效率为主题的现代社会中，政策共识构建逐渐模式化，成为一个制度化、标准化、技术化、规范化的过程。政策共识构建过程得到科学的设计与规划，并寻求一个确定性的结果，这是一个发现事实的过程。但是在社会运行加速化的背景下，尤其是当20世纪后半期以来生活领域兴起，政策共识构建被置于全新的情境之中。这时，速度不再成为政策共识构建的唯一指标，相反，政策共识可能为了社会更为平衡全面的发展而成为一股减速力量，政策共识构建过程也从一个事实发现转变为一个意义构建的过程。

【关键词】政策共识；共识构建；效率；速度

当前社会中利益分化与诉求多元已经成为显化现象，社会进入利益矛盾和冲突的多发期。自党的十八大以来，党的多次会议都强调凝聚共识，让共识成为奋进的动力，尤其是在以人民为中心思想下，如何从人民的多元诉求中构建起共识，从人民中集聚力量，这是当前社会治理中的重要问题。现有研究多从政治哲学的视角来研究共识，少量聚焦于政策过程中共识构建的研究，研究视角包括从理论上探讨共识构建的实践逻辑与方法、基于案例分析研究中国政策过程中达成共识的方式、政策共识构建中的协商机制、政策议程建构中共识达成的因素等。相对而言，从社会背景出发对政策共识构建的模式与价值研究较少。本文从社会运行速度的视角来分析当前时代背景，并基于此对政策共识构建做出定位和总体框架规划，这是公共政策研究中的一个核心问题。

一、速度主题下政策共识的模式化构建

随着工业化进程中人与物脱离固定的地域开始流动起来，社会就呈现出流动的状态。科学技术的发展又推动了交通工具与通讯技术的发展，使得社会要素流动速度不断加快，流动范围不断拓展。进入20世纪后，资本增长推动社会全方位加速运行，无论是在经济生产领域、公共领域还是在日常生活领域，都表现为运行节奏越来越快；不论是资本扩张、技术发展，还是信息扩散与知识储备，乃至人类日常生活，都在加速运行和流动。人们认为，速度越快就能拥有更多的资源获得更高的能力，就能在速度的竞争中获得优势地位，也就能实现美好生活。而速度是没有确定标准的，因此对高速度的追求没有终点，优势只能在比较中获得，这种竞争意识会推动社会的进一步加速。公共政策作为社会的治理工具，必须对不断加速的社会问题以及不断变化的政策情境做出应对，最终，政策共识构建也被裹挟在加速化的进程中。

速度是一个抽象的概念，用以对社会流动性进行测量，并与社会的理性化追求紧密相关。工业社会追求理性，而在理性等同于技术理性之后，理性就在技术维度上进行思考与衡量，并通过数字与符号体现出来，这时，快慢、速度、精准等成为理性的衡量指标。“效率、速度、精确度量、合理性、生产能力和技术改进本身成了目的，它们被过分地应用到那些之前由于不适当而遭到拒绝的生活领域。效率———要求单位输入产生最大输出———在技术系统中具有头等重要性，没人会对此表示怀疑。但现在，效率呈现出一种更具普遍性的价值，并成为了适用于所有智力活动的一个普遍准则。”效率本来具有多维的表达，但在技术维度中效率被理解为成本—收益比，可以计量并具有明确的结果，“这种效率观简单清晰且易操作，因此主导了工业社会中人们对效率的理解”。速度使得效率的评定更具操作性，速度因此而具有了令人赞叹的特性，快的就是优越的，就是理性的。政策共识构建必须要跟上社会运行的速度，对社会问题进行及时回应并在共识中快速聚合社会多元诉求，加速成为政策共识构建的价值旨归。

在工业社会标准化生产与大规模操作的背景下，共识构建速度的提升落脚到了模式化建构上。模式化是在现代科学分类与分工的基础上产生，通过规模化、标准化、稳定化的运作将复杂问题简单化，进而进行模式化处理，由此完成高效的、稳定的共识构建。共识构建的模式化首先需要制度化。在泰勒的科学管理之前，管理和决策主要依靠个人经验，这就使得领导者的作用至关重要。一个英明的、有魄力的领导者可以很快做出决策并得到执行，整个决策过程中领导者的个人观点就是共识，这种共识达成的速度非常快，但这种共识形成与个体紧密相关，因而不具有稳定性和持续性而无法推广，另外，这里所体现出来的个人主义决策与工业社会中民主化的主题也存在矛盾。科学管理要求将个人经验上升到科学，用制度来规避个人因素对效率的影响，在规范化、标准化运作中提高效率，这种观念也影响到政策共识的构建，政策共识构建过程不断制度化。一方面，标准化与规范化能产生规模效应因而降低成本，其中类型划分有助于问题识别和快速处理，标准化流程使得每一环节的运作井然有序，也更能节省时间。另一方面，标准化和规范化的共识达成模式可以被推广和学习，而现代社会中学习与调适往往成为观点扩散的重要途径。现代社会将“人民主权”的观念落实到代议制的制度运作上，一个很重要的原因就是出于可行性与运行效率的考虑，而基于代议制形成的聚合式民主就是构建共识的一种高效率路径。

共识构建模式化的另一个体现就是技术化。现代社会中技术是基于科学框架得以发展，而科学是一种模式化和体系化的框架，因此技术是模式化的最为直接且确定的表现。政策过程为了提高共识构建的效率，不断对技术和工具做出优化，这种优化也就表现为共识构建过程的理性化。共识构建过程将政策诉求、政策感知、政策问题、政策对象、政策环境等各种因素符号化，继而形成一个标准化的技术处理流程，得出的结果就是共识，这种共识构建过程也就是理性决策模型。“决策者力图采用一种输入输出模式。按照一种包含元素可通约性和整体确定性的逻辑来管理这些社会性云团。他们为了权力的增长而献出了我们的生活。不论在社会正义问题上，还是在科学真理问题上，权力的合法化都是优化系统性能，即优化效率。在我们的全部游戏中实施这一标准将带来某种或软或硬的恐怖：你们应该成为可操作的，成为可通约的，否则就消失吧。”所有输入和输出都以可通约可计算的符号表现出来，基于先进的技术工具和严密的公式计算得出最后的数值，就是共识。尤其是在大数据、云计算、人工智能等技术发展下，通过算法就能汇聚出人的意愿和诉求，这推动了共识构建过程的全面技术化，也使得共识构建进一步简单化了，在此之中，共识构建只需要关注速度和效率。

无论是政策共识构建的制度化还是技术化，这种模式化运作都将政策共识构建定位于一个事实发现的过程。无论是在宏观层面上代议制民主所形成的利益聚合机制，还是微观层面上具体投票原则的设计，都是寄希望于发现社会问题中具有普适性的因素并加以提炼，通过技术工具来最大程度地聚合利益诉求，这一思路实则将政策共识构建置于了科学的领地上。但是，共识构建作为对不同利益的体现与综合，一直被划归为政治领域中的政策制定阶段，因此带有民主的标签。这时，政策共识构建其属性在民主与科学之间出现了争议。不过，米歇尔斯等精英民主主义者认为效率目标本身应当置于其他目标之上，因此民主与科学之间的属地之争并不存在，而且为了提高效率，组织可以通过集权来进行管理。“组织的集权化始终是迅速做出决断的重要保证。一个大型的组织本身就是一架难以启动的重型机器。当我们治理的对象是分布于广阔地域范围的人口时，如果在每一个问题上都要征求他们的意见，不仅会浪费掉大量的时间，而且征求到的意见也往往是模糊的、不明确的，而时间的紧迫性要求及时做出决断。所以，除非所要做出的决策只是为了应付时事，否则，真正的古典意义上的民主是无法实现的，因为后者将延误采取行动的最佳时间，使党组织无法与其他政党联合行动，并在政治上失去应变能力。”在米歇尔斯看来，民主会浪费时间，人的情感等因素也会影响效率，因此，政策系统应当封闭起来，通过等级结构来将一盘散沙的社会集中起来开展治理，包括所有表达社会意愿的组织都应当进行封闭式的集权化管理，自上而下地进行政策问题设计，以此作为社会共识，这样最能适应组织的效率化追求。“任何政治组织都需要'一套不妨碍其行动自由的轻型装备’。民主与这种策略上的及时性是格格不入的，民主本身并不利于组织立即采取行动。”米歇尔斯的观点受到了多方面批判，但其在一定程度上反映了工业社会中出于效率追求而对民主领地进行改造的现实。

沃尔多也认为民主与效率之间可以有效协调，不过沃尔多的观点相对温和很多。“民主与效率的两难困境，通过如下方式被绕开了，即认为真正的民主与真正的效率不必然是———或许不可能是———不相容的。这一思路的假设与推理并不陌生：民主意味着将睿智的、有见识的公民依议题组织成群体，群体的数量越少越好。为了实现这一前提，就必须使恰当的机制如短票选举、功绩制、预算制度和报告制度等发挥作用。”效率构成了民主的前提，只要提高效率的就是有利于民主的，而要实现民主也必然注重效率，因此，政策共识的构建不用纠结人民意愿是否得到最大程度的体现，而只需要关注共识构建的效率，这样，政策共识构建过程可以无所顾忌追求速度了。“人们已经广泛地认可'效率’既是标准又是目标。在各种情况下，效率都已经能够被神化并被赋予道德的内容。”现实中，虽然共识构建仍位于政治领域中受到价值的主导，但包括聚合式民主运行在内都将政治生活不断理性化，以寻求更高的效率与更快的速度。

速度导向实际上是将抽象的时空秩序植入社会中，政策共识构建全过程受到速度的主导，所形成的政策共识只是时钟时间管理下的产物。从历史上看，时钟被发明出来就是出于监控的目的，所以当19世纪英国产业工人在反抗资本家时会愤怒地砸烂高悬在工厂门口的时钟而不是工作机器，就是因为他们极度憎恨时间所带来的标准，以及时钟计量所带给他们的被迫加速。通过监控和规范，时钟时间将现代世界改造成服从于泰勒化和福特化生产的过程。“第一个过程事实上存在于选择的简单化之中，这些选择是参与直接生产活动的个体所面对的。这些个体置身其中的境况被简化为单纯的精要部分，其中随意的、不相关的因素被尽可能完全地冲刷干净了，因此它变成了等级制度中高高在上的决策者用来操纵、并最终决定选择的一种工具。成功的泰勒化使操作者省去了不确定性和犹豫的折磨，因为有待于他们自己作出的决定被单一因素的标准所指导，于是他们参与了一种容易而且可靠的理性计算。”在速度的主题下，共识构建过程受到时钟的监督和压迫，只有适合于速度计算的因素才保留下来，这样所有的情感与认知等其他因素都不重要，共识构建成为一个片面化、狭隘化的技术流程，与多维的现实分开，与具体的伦理价值分开，也与真实的社会诉求分离开来。厄里看到现代社会强调抽象时空的同时导致具体存在性时空的丧失，“20世纪社会理论的历史也就是时间和空间观念奇怪的缺失的历史”。同样，当现代社会在技术路径上开展的共识构建为了速度而舍弃一切，为了速度而速度，实质上也处于时空观念缺失的状态，而现实问题都处于具体时空之中，由此达成的政策共识与现实问题之间出现了无法跨越的隔阂。

二、社会加速化的自反与共识构建情境的变迁

共识构建的速度化思维在工业社会中是适用的，而且在应用中确实体现出了高效率。一方面，社会中具有差异性的诉求经过通约可以划归到单一的维度，进而汇聚形成共识，这种共识对社会利益的代表是相对全面的；另一方面，时间会驱使共识构建的速度不断提升，社会诉求可以更快地形成共识进而转化为政策方案。原因在于，工业社会在抽象的时空体系下，社会全方位卷入单向度的效率维度中，速度和时间成为社会问题通约化的途径，社会问题因此而简单化了。虽然所有社会问题都处于具体时空之中，但工业化进程形成了时空的“抽离机制”，使得社会关系与人的行动从具体的时空场景中抽离出来而形成抽象系统，社会问题也抽象化而成为时间测度的对象。同时，空间也被转化为时间概念。媒体和技术的发展一直在拓展空间的广度与层次，最终空间与具体的地域特征、风土等脱离开来。空间不再指称具体的地域，空间成为一段距离或者一个范围，进而可以用速度来测量和表达，速度成为通用的评价标准与追求。“社会变化的加速因而可以被定义为发挥行为导向作用的经验和期望的失效的速度的加快，并且被各个社会领域作为当下的相应的时间空间的缩短。”更高的速度意味着花费更少的时间可以跨越更远的距离，也就是时间的缩短和空间的压缩，这也就是说，时空都可以在速度中得到衡量。经过抽象与规范，社会全方位进入到速度的评判维度中，所有利益诉求只需要保留能够被通约化的部分，也就是能够在时间和速度体系中得到衡量的部分，因此，利益的聚合相对简单，通过模式化的共识构建完全可以汇聚大部分利益诉求，并以公共利益的形式表现出来。

到20世纪后半期，随着全球化、网络化的发展，虚拟空间出现并实现了信息的即时流动。“随着数字化技术的发展，信息存在的模式与方式已经发生了巨大的变化：信息实质上已经与物质形式或在场相分离而实现自由的流动。”信息在通讯网络中全信道流动，时间和空间被无限加速和延展，即时流动性出现，甚至出现了“无时间的时间”(timeless time)。这意味着信息既在此处同时又在彼处，社会问题既在此地也在他方。不过，当加速化发展到这个阶段时，也走向了自反性的一面，这种自反形成了政策共识构建所面临的新的情境。

加速化强调社会发展中的速度与效率，但加速流动也可以轻易跨越所有的边界和障碍，这使得共识构建系统的边界不再有效，大量鲜活的社会问题与多元化的利益诉求进入政策过程中。距离不再具有太大的意义，因为空间上的任何地方都须臾可达了，远在天边的社会问题也近在眼前。不仅如此，领域之间的划分也不再有意义，因为无论是何种问题都可能受到关注而成为某种舆论的焦点并形成某种共识。哈贝马斯一直在担心公权力可能侵蚀私人领域，但是在实时流动的社会中，“一种与这种警告相反的倾向———即公域正被以前划归为不适合于公开表达的私人问题的殖民化的倾向———看来正在形成”。大量的私人问题上升为公共问题，私人的利益诉求可以很快被传播并得到响应，这样，原有的占据政策议程的问题有了被剥夺掉的危险。“'公共空间’被'私人’占领着；'公共关注’被贬低为对公众人物私生活的好奇心，公共生活的艺术，也被局限于私人事务以及公众对私人感情(越隐秘越好)承认的公开展示。对这种降格的'公共话题’进行抵制，几乎已经变得不可理解了。”加速的流动性跨越了政策系统的边界，共识构建过程中出现了多种问题与声音，技术理性的潮流被冲淡了，政策系统向多元化、完整性、异质性开放。

效率化将社会整体带入单一维度的竞争体系中，但是高速流动越过了一切规则与习惯的樊篱，单一维度的竞争体系被打破，更具多元化与差异性的政策议题出现。“在空间的征服和保卫(通常说来，这是固态现代性冲突中首要的利害关系)中，'禁绝’策略和'吞噬’策略的交替使用，在一个受轻快流动软件等种种现代性支配的世界里，这看来明显就是不合适的(而且更为重要的是，不合时宜的)；在这样一个世界，它是要打破规则，而不是服从规则。”原本加速是为了在竞争中取胜，但现在，竞争的规则却在加速中瓦解。正如克莱维茨所看到的，当今社会不再追求常规和规范，而是表现为独异性。“晚现代发生了一种社会结构转向，即面对独异性的社会规律，原来普适性的社会规律失去了主导权。我想把那种独特的、与众不同的，也就是那种不可置换、不可比较的东西，用'独异性’这个概念来代表。”独异性不同于现代社会中理性主义的普适化逻辑，它强调的是与众不同、不可类比。这样，加速化的发展反而会生发出多元性与异质性，速度发展到极端之时却为多元和独特提供了展示的通道和机会。

速度与效率全面渗透到社会中，但也间接推动了价值与情感表达的兴起，克莱维茨所说的“文化化”现象出现。速度与效率将社会推向一个普适性的发展阶段，普适性呈现出可预测性、有序性与透明性的特征，社会因此更易预测也更易规划，这就是鲍曼所说的人造花园，一切都整齐规划，井然有序。社会问题被化繁为简，社会单元约减为清晰的类别和单元，可以计算、可以比较，因此而得出最优化的处理方案。但是，实时的全网络流动也使得差异被保留下来，个体与事件本身的差异性和复杂性得到完整呈现，除了包括被时间和速度可以衡量的部分，也包括了大量情感与价值以及构成文化的因素，而往往正是后者构成了事物的核心。“理性化回答的是'怎么办’，文化化回答的是'为什么’。文化活动和文化场域不按理性参数消减复杂性，而是允许它的发展，这才使得人们能与日常生活的必要性和形式理性拉开距离。复杂性的特质保证了它的价值和感性力量。”如果失去了对自身意义的寻求，则失去了存在的价值。文化化对价值与情感的张扬可以看成是对加速化的一种自反，为标准化但空虚的时空体系注入了内涵，使得对效率与秩序的追求得到缓解，社会整体出现了用意义和动机取代效率关注的趋势。

社会运行加速化带来了高效率，人类生产和生活获取了更多的资源和投入，设计出了更庞大、更复杂、更有效的生产体系，实现了更好的农业发展和顺畅的交通，人们的收入得到提高，人均寿命延长，人口增多，知识也越来越丰富和系统化。在社会运行加速化的背景下，政策共识构建也要不断加速以适应加速运行和变化中的政策问题，而政策共识构建的速度化会反过来渗透到社会中并对社会形成引导，推动社会进一步的加速。最终，无论是公共领域还是日常生活领域，无论是受到利益驱动还是基于道德价值的引领，速度都成为重要的甚至是唯一的指标。人们害怕落后，不敢有任何懈怠和闲暇，每时每刻所想的都是如何提高速度保持自己的领先位置，最终，原本丰富的生活被单一化，生活全方面异化。“并不是以前曾经一直是每日生活或'生活世界’一部分的诸多社会特征被消解了，或被嵌入进了抽象体系之中；相反，要点在于：日常生活的组织和形式，是在与更广泛的社会变革发生交互作用的过程中得以重新建构起来的。由抽象体系建构起来的常规具有空虚和非伦理的特征，这也正是对非个人化逐渐湮没个人的观点之要害所在。”

从时空角度来看，工业社会将事物置于分离的时空体系中，但在极高速化运行中，抽象的时间需要结合空间来体现出意义，时空再次结合在了一起，政策问题也要在具体时空中得到理解。“时间始终与空间相关联。在时间里所发生的事具有空间的含义(存在于现实世界还是存在于人的思维意向中)。空间里存在的事物也会影响和关联到时间和时间过程。”时间与空间分割的状态结束了，这意味着单一的标准化的时间体系受到威胁，而是在不同的空间中会产生不同的时间感知，时钟时间沦为多种时间系统中的一种。“由于通信技术的惊人的发展，我们现在转眼间就穿行于时间的不同形式和尺度之间，而时间形式和尺度的多样性是目前不同民族、各种类型的社会和群体的特征。无论是哲学还是科学现在都揭示出所谓时间的统一原本是一种妄想。”工业社会中的时钟时间所代表的理性化形式受到批判，“社会科学运用的是自然时间中一种不合适的时间观念，一种几乎是非时间性的时间(nontemporal time)，可以说是牛顿式的时间或笛卡尔式的时间”。牛顿式的时间是一种绝对时间，假定时间均衡地流动，可以无限划分为空间的单元；而笛卡尔式的时间主要指称在身与心、数量与质量、形式与内容、主客体之间的分立。但现在，时间不再是牛顿式的时间或者笛卡尔式的时间，因为与空间结合在一起的时间不再是标准的、匀速的或者主客体分离的，或者说，这时不存在单一的、僵化的、线性的时钟时间，而是要结合每个终端的时间感知与规律才能理解时间。这种与空间的结合对政策共识的构建提出挑战，一方面政策共识的构建体系生成于时空结合的具体场景中而无法做出单一维度的思考；另一方面，政策诉求也无法纳入单一时间体系之中进行描述，而是更加完整和立体。

如果说抽象的时空体系实现了社会发展的理性化，那么当高速的流动性将社会中各个角落或者终端完整展现出来时，共识构建的速度化及其合理化来源受到全面反思。事物不能只由速度和效率来进行表征，时间体系的延续性与时间点的现实意义受到重视。安德鲁引入了“时间范围(time horizon)”的概念来表达变量或噪音影响下的时间波动，检验了两种不同的观点：一种是社会时间经常是连续的，另一种是时间是不连续的。安德鲁的观点是，历史进程具有极大的多样性，因此需要抛弃统一的因果推理和线性假设。“事件可以以各种时间顺序出现：严格顺序、重叠、同时发生。所有这些都意味着历史进程基本上是不连续的。”时间的线性流向与单一维度都不存在，时间的延续性与延展性对事物的发展与决策产生影响。另一方面，古丁强调时间点对于事物进程的意义，在古丁看来，时间点并不只是划定时间的长短和计算单位，而是意味着当时的具体环境与情境性。“政治上讲，'民主突破’的时刻构成了'超时’。他们消除了(或者放松，或者只是让人不确定)一些通常通过政治上谈论它的'合适的时间’而暗示的约束条件，以便发生一些事情。”当时间的延续性与时间点对事物的意义被突出出来，时间得到多维度建构，也就意味着时间必须结合空间来做出理解。既然速度不是唯一的衡量尺度，那么空间也不再等同于距离，而是出现了向“地方”的回归。地方无法被一段距离来界定，而是还原为一个具有辨识度的空间，里面充满了不同的摆件与活动，成为具有厚度的空间概念。时间与空间结合起来成为具体的地方概念，政策议题也随之是具体的、情境性的。

三、寻求意义中的政策共识构建

社会运行加速化进入了全面的自反，社会异质性、多元性与文化化现象出现，生活世界兴起。工业化进程中出现的领域分离的现象被打破，共识构建体系放置在了一个领域融合的背景下。无论是速度还是时间等效率价值体系都不能继续主导共识构建的全过程，这时政策过程的每个阶段都充满着大量的生活议题，这些具有高度差异性的利益诉求已经无法被界定为“客观事实”了，相反，如果坚持制度化与技术化运作，那么所形成的共识根本无法代表社会中的利益诉求。面临这一新的情境，政策共识需要全新的定位与构建。

总体来讲，社会运行加速化推动政策共识构建走向意义寻求，而不仅仅是追寻事实。技术的发展将大量的意愿和诉求转化为数据，进而将计算得出的结果看成是共识，这是技术化的共识构建。但是，政策共识并不仅仅是数字，或者说，共识不能通过数字完全体现出来。卢梭用“公意”一词来表达共识。在卢梭看来，每个人都拥有独立的意志，每个人的意志都是平等的，而且是可通约的。只要能够防止个体意志因为结盟而集合为大小不等的集团意志，那么个体意志是可以达成公共意志的，通过相互“抵消”形成共识。所以，在卢梭看来，只要建立起一种能够通约的或者说抵消的机制，差异必然自动地趋向共识。但是，当差异来自于具体的时空之下，即使是同样的数据也具有了完全不同的所指，这时的共识构建不能看成是一种事实追寻。“我们可能会分享相同的数据，至少我们相信我们分享相同的数据，但这一事实并不意味着我们看到同一件事。价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都塑造着我们对事实的感知。”

用抽象的符号来代表意愿和诉求只是方便于技术理性化的政策共识构建，而当生活领域兴起，政策问题的情境性受到关注，这时应当回归到具体的时空中来寻求数字背后的意义与价值。这也被称之为空间物质概念的转向，即从抽象的距离概念转向了对价值、意义、经验的关注，与此相应，“地方”等概念兴起用以指称新的空间内涵。地方回归到一种复杂性的空间，一个具有内在厚度的空间，“地方是一种特殊的物体。它尽管不是一种容易操纵或携带的有价值的东西，但却是一种价值的凝结物，它是一种人们可以在其中居住的物体”。在每一个具体的“地方”中生成的意愿和诉求都带有具体的特征，那么就必须考虑到具体的时空情境来对每一种观念进行衡量和评估，政策共识构建实际上是在进行意义的发现与解读，也就是一个意义建构的过程。

第一，速度和效率对于政策共识的构建仍然重要，但是，共识构建过程不再受到单一价值的引领。生活领域中的意义与价值在加速化流动中快速传播开来，日常生活的意义凸显，大量的生活议题进入到公共领域之中并占据了公共空间。加速化追求速度和效率，但是生活领域的兴起却尊重生活方式的多样化与生活的意义和价值，注重生活的完整与真实。完整的生活没有固定的标准也无可评价，因此否定了任何单一的价值向度。速度只有有利于生活的完整与真实才是有意义的，但有意义的生活又无法被纳入到单一价值体系中，无论是速度还是效率都无法完整表达生活的厚度与意义。政策共识构建的目标应该是对利益诉求的更完整体现，以寻求更为全面更具意义的政策方案，因此政策共识构建不应将效率和速度作为其主要目标，而是应当将效率置于民主、公平等其他价值之中，这时可能会在一定程度上牺牲效率和速度，但是为了社会的全面均衡发展，这种减速是必须的而且是值得的。

实际上，当强调时空的情境性时，政策过程的加速与效率导向就没有意义了。从抽象的时空体系回归到具体的地方与当下，也就是从单一的发展指标中扩展到多元的维度与关照。在生活领域中，不存在任何单一的价值维度或者衡量标准。效率以及速度的概念只是表明了快慢，但却不能告诉我们生活的价值与意义在哪里。政策选择必然是基于历史的路径而在具体时空中做出，只有在时间的延续性中才能得到完全理解，因此也很难对其做出效率和速度的准确评判。“在规则的学习和选择模型里，对探索和利用的讨论被构架在变异和选择这对孪生过程的框架里。淘汰低级的形式、常规或惯例对于生存至关重要，但产生新一代的备选惯例也同样重要，尤其是在不断变化的环境中。由于环境复杂性、决策多样性和竞争优势之间相互联系，任何决策过程的效率都对在实践中所体现的探索变动速度和环境的变动速度之间的关系相当敏感。”

第二，政策共识构建不是模式化的设计，而是多元化的构成。模式化的政策共识构建是一个标准化、规范化、有序化的过程，依托于稳定有边界的政策系统以及有序运作的官僚制组织对政策意愿进行简化并聚合。这种模式化的运作适用于复杂性程度与差异化程度不高的工业社会，但是无法应对快速变化和流动中的社会需求。制度化的运作体现出按部就班、循序渐进，共识构建的每一个步骤、每一个程序都有具体的规范。“传统上讲，追求适应性决策智慧需要设法发现一些决策程序，这些程序会产生独特而稳定的决策，而这些决策(根据一些似是而非的标准)在某个特定的环境里是最佳的。如果此类程序可以确定，它们可以被恰如其分地称为'有智慧的’或者'有效率的’。在理性决策程序和历史依赖的规则遵循决策里，经常有这样的说法。”但是，马奇也指出，这种效率假设是值得怀疑的。尤其是对于高速流动性的社会来说，政策共识应该是灵活的、构成性的。在政策过程中，共识构建不仅限于政策制定过程，政策执行同样是基于多元主体的共识才能顺利开展，政策共识构建贯穿于政策全过程。

规划和设计可以用来提高速度和效率，但是在加速化社会中，很多问题是临时出现的，利益诉求也可能即兴发生，共识构建不可能完全依照计划来开展。这时应当确立一种临时主义的观念，用以代替永久性与普适性的追求。“致力于临时主义并不必然会导致具有阻碍作用的不稳定性。这里的目标不是为了临时性而临时性，将昂贵、全新的规则强加给被管制的、毫无戒心的社会。临时主义要求的是信息共享与审议。尽管决定是在不确定的条件下做出的，但规则并不是一夕改变的，而服从规则的当事人则被包括在决策过程中。因而，审议就可以提供防止袭击的缓冲器。”临时主义的观念要求根据具体的问题和背景来进行利益表达和综合，建立可能昂贵但能得到重新修正的机制，建立灵活的政策共识构建流程，总之，将共识构建过程从固定的模式和方法路径中解放出来，导向开放与灵活的方向。

第三，政策共识构建基于灵活的政策网络，生成于多元行动者的行动之中。在抽象而且理性的世界中，技术专家可以依靠其专业知识发挥主导性作用，但是在具体的时空中，所谓的专业与非专业之间已经难以划分出优劣，相反，无论是政府官员还是技术专家，都不能以任何理由来贬斥其他的观点以及排斥他人的进入。“我强调，政府官员已掌握很多信息，但肯定会有他们不知情而公众却了然于心的情况。”专业知识固然美好，但很多时候理性化的政策问题却与生活诉求没有太大关系，生活中充满着大量只有切身感受才能理解的问题，这些问题可能随时变化而且没有规律，无法被代表也不能纳入到既定的科学分析框架之中。在政策共识构建的知识体系中，为了呈现出完整的社会诉求，理性和专业的话语依然存在，同时大量的感性言论和生活语言也得到表达，政策共识构建过程成为一个多元价值多元利益混杂呈现的过程。大量的利益诉求和政策感知产生于日常生活中，这些可以归为经验也可以认定为具体的生活知识，虽然没有规范的生产流程，也不遵循严密的逻辑推导，但是往往界定了真实的诉求。基于一定的主题，共识构建可以建立起灵活的政策网络，这个网络实际上就是一个合作行动的场域。

合作行动的场域不具有排他性，政策共识构建过程不再有固定的主体和客体之分，议题相关者都是有效的行动者。政府不再是被动地对社会诉求做出反应，而是主动地与社会行动者展开共识构建。行动者在具体的情境中互动，并根据具体情境进行身份或者角色定位，这时所有角色都是临时性的。“我自己只是一种临时性的状态，我每时每刻都在离开自我而走向新的自我。任何由社会规定加予我的身份，都是我所要抛弃的。即使新的自我被社会所定义，也只是临时性的，有可能转瞬之间就被我抛弃。我不断地寻求扮演某个社会角色的机会，在得到那个角色后，又会等待着新的角色降临于我。”在这一阶段“我”可以是建构者，但在下一个阶段“我”可能就是信息的分享者，身份和角色在高速流动的社会中可以随时得到重新界定。无论是行动还是言说，都需要在利益相关者之间形成共享机制，每一种观点和差异都有表达的机会，每一个版本都受到尊重，这里当然存在无法达成共识的可能，但是，政策共识构建也为最后的分歧设置多重的程序，如多种形式的对话与反思，多个阶段的合作行动与试验调整，最终构建出具有实质意义的政策共识。

原载于：《理论与改革》 2021年第4期，第70-81+156页

作者简介：向玉琼，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师