张宝珍 ¦ 美军装备全寿命保障管理工具之二：保障评估／独立保障评估
美国国防部顶层采办文件DoDI 5000.02（2017版）规定，国防部各部局应在里程碑B和C以及做出批生产决策之前针对所有武器系统重大国防采办项目开展独立的保障评估，以评估产品保障策略的充分性，确定：可能驱动未来使用与保障费用的特征、有助于降低费用的系统设计变更，以及管理费用的有效策略。这些审查的重点是全寿命保障计划的实施和执行情况，包括核心保障分析以及建制保障能力的建立；在实现初始作战能力之后，国防部各部门应至少每5年就进行一次独立的后勤评估。国防部部局应向负责后勤和装备完好性的国防部助理部长提供评估结果。评估的重点是武器系统层面的产品保障性能，看其是否能够满足作战人员的需求，达到保障指标，并提供最佳的结果。这些评估必须对使用与保障费用进行专门评估，以识别和说明导致使用与保障费用上涨的因素，并采取相关策略来降低这些费用。评估结果将为全寿命周期保障计划和相关分析的更新提供信息。
根据上述要求，美国国防部和各军种分别制定了相关保障评估手册，指导军方主持对项目寿命周期各阶段的产品保障工作开展情况进行独立审查和评估。作为独立保障评估的一部分，在里程碑决策前要对法规、条例和部门规定的文件的完整性和一致性进行审查和评估，评估重点放在项目规划和方法是否有基础，是否能够成功实施等方面。
一、装备保障评估的内涵及时机
装备保障评估（LA），美陆军和海军称其为独立保障评估（ILA），美空军称为保障健康评估（LHA）。它是对项目的保障性规划进行的一种分析，是衡量武器装备采办项目的产品保障（持续保障）质量、持续保障（保障性）规划执行情况和有效性的一种评估方法。保障评估不是一种符合性审查，而是对项目办公室的产品保障策略的合理性和有效性进行评估，并评估该产品保障策略如何能经济有效地成功使用一个系统。保障评估不仅是对后勤保障工作的评估，它还要评估项目如何规划、执行和保障正在采办和持续保障的武器系统，所以是全面的项目评估。保障与系统工程、签约、财务、试验和鉴定、制造及项目的其他专业领域相综合，对于恰当的保障规划和执行至关重要。因此，在保障评估过程中对上述综合程度应加以评估。许多专业领域、组织和利益相关方都影响产品保障经理成功执行保障性计划的能力，例如，要求冲突，缺乏资金，设计不足等，需要将这些因素作为有负面影响记录的评估的一部分加以考虑。保障评估最好由一个与所评估项目没有直接关系的中立主题专家组独立承担。
美军采办项目在每个所需的阶段或决策点之前进行保障评估，向高层领导提交保障评估的结果和证明。对于里程碑B、C以及批产决策，应在采办类型为I、II类的阶段或决策点之前至少30日，向国防部负责装备完好率的副部长助理提交证明。各部门的报告应根据部门指令编写和分发。对于初始作战能力后保障评估，应根据“初始作战能力后评估”中确定的触发条件来决定评估时机，但间隔不得超过5年。
二、美军装备保障评估的程序方法
美军装备保障评估的一般流程为：规划和组织、执行评估、评估结果的报告、评估发现缺陷的改进等。详细内容见美国防部2011年7月出版的后勤保障评估指南（Logistics Assessment Guidebook）。
（1）保障评估的规划与组织
保障评估的规划与组织旨在确保充分做好正确进行保障评估的准备工作。保障评估的规划与组织过程如下图所示，包括4个步骤。
保障评估的规划与组织的过程
第1步：选择团队主管和成员
根据部门中已确定的执行要求，选择一位合适的团队主管来组建评估团队。团队主管和团队成员如果不属于被评项目的管理办公室，则评估的客观性可能会更高。各部门可在各自的评估过程指南中定义资质和独立性要求。
第2步：召开预评估会议
团队主管与项目经理、产品保障经理或指定人员召开预评估会议，共同讨论，以明确：支持评估的项目办公室、评估团队主管和成员的责任，审查的目的、范围、时间和程序，回答问题的领域专家，评估准则和评级程序，安全要求和协议，如何核发报告草案和最终报告等一系列事项。
第3步：公布保障评估公告
宣布保障评估的官方信函由各部门自行规定，但该公告一般由团队主管所在组织或项目办公室代表、项目执行官或被评系统所属系统司令部发送。公告的内容应包括保障评估的日期、范围、团队成员名单、文件申请表、会议地点、进度、议程、保密性和联络信息。该公告分发给参与方和利益相关方。
第4步：交付文件
项目办公室一般至少在公布简报之前一周向保障评估团队主管提供先前已同意的申请文件。文件应是预评估会议和后续会议期间确认的最新版本。
总之，保障评估的规划与组织过程的可交付成果包括：团队成员名单、保障评估公告/进度和项目文件。
（2）保障评估过程
保障评估程序列出了按照综合产品保障要素评估准则，成功进行保障评估的基本方法，如下图所示，包括第5至第10步各步骤。
执行评估的过程
第5步：召开首次会议
首次会议上会向保障评估团队提供关于项目背景、当前状态和后勤结构的信息依据，同时对在评估期间期望得到的结果进行评审。此次会议应提供三份简报：项目简报、保障简报和团队简报。
项目简报:项目简报一般由项目经理或项目副经理提交，对采办项目的基本情况加以说明。
保障简报：保障简报一般由项目的产品保障经理提交，它涉及将由保障评估团队审查的每个保障性领域。
团队简报：团队简报由保障评估团队主管提交，向保障评估团队成员和项目人员提供关于进行审查的信息。
第6步：审查要求和能力
审查的基本项目要求包括:性能协议;关键性能参数;关键系统属性及初始能力文件、能力开发文件和能力生产文件中的关键系统参数（取决于项目的不同阶段） ;采办项目基线;采办计划;采办策略以及随附的寿命周期持续保障计划。
第7步：审查保障文件和规划
审查采办策略、寿命周期保障计划、系统工程计划、设计规范和保障性实施计划，确保基本要求已经转化成保障要求。寿命周期持续保障计划应影射到主要保障技术文件和保障进度表中，并获得产品保障预算和资金的支持。系统工程计划需要充分反映寿命周期持续保障计划或其辅助性独立保障性分析策略和计划中所需的保障性分析，以确保及时执行、集成以及影响被审查系统的固有设计。
审查每个综合产品保障要素的主要文件和次要文件，以确保进一步详细说明保障要求，并己经进行了所需的分析。这包括在每一财年向每个综合产品保障要素拨款时对保障资金要求、拨款额以及二者间的增量进行的审查。这还包括了相关的资金文件和证据，以确保每个综合产品保障要素的资金要求己得到适当的确认，而且资金可供使用，同时还确定了存在的差额。
无论保障策略是什么，都要在保障评估过程中审查12个综合产品保障要素。另外，“产品保障预算和资金”以及“环境、安全与职业健康”分别是产品保障管理和设计接口的子要素。它们一般需要具备这些领域专业背景的领域专家执行评估，建议应将它们与其各自的母要素和设计分开进行评估。
第8步：审查合同文件
审查合同，确保已对相应要素进行了确认，并对其保障性要求的充分性进行了评估。审查应包括对以下问题的评估：
——保障性要求及相关可靠性、可用性和维修性要求。
——对所需保障性及相关可靠性、可用性、维修性、保障性进行的试验和分析，以及使用这些试验和分析的结果对设计造成的影响。
——遵守关键完工日期和交付日期。
如果有的话，还应审查下一阶段的招标方案是否充分满足寿命周期持续保障计划/初始能力文件/能力开发文件/能力生产文件（视情况而定）以及其他相关项目文件的要求。这对于确保规划的完整性至关重要。
同样地，应审查野战机构的任务分配文件和过程（现有的和推荐的），以确保政府支持的各项活动得以妥善进行，还应确保为这些活动合理分配任务并适度提供资助。
第9步：审查综合主计划和综合总进度
根据综合主计划和综合总进度审查综合产品保障要素评估准则。审查任务是否合理，评估在已分配的进度和人员范围内完成每个保障性相关任务的可能性。
第10步：编写缺陷报告
保障评估团队成员应依据参考文献1的附录A 中包含的评估准则、其部门的保障评估标准以及所有指挥或系统司令部补充的政策或准则进行审查。每个部门可将进行评估和记录所有注意事项的方法或者过程记录下来。问题总结应确定评估中的标准（以及该标准适用的参考）、所有缺陷、若不解决缺陷造成的影响、建议行动，以及项目代表是否同意所记载的事实，评估的每个综合产品保障要素的结果总结（包括所有差异）向决策制定者提供了每个综合产品保障要素的总体情况，并作为最佳实践包括在报告中。团队主管应审查团队成员转交的所有问题或缺陷是否准确，以确保团队成员给定的建议等级与评级标准相一致。
上述保障评估过程可交付的成果为缺陷和建议草案报告。
下面第三部分“保障评估报告内容”提供了保障评估缺陷和建议内容、保障评估结果分级准则以及建议报告格式。
（3）保障评估准则
无论采用哪种保障策略（例如，建制保障、基于性能的保障、传统交易性保障），评估受审系统的保障性工作规划和状况时，都应根据参考文献1的附录A“综合产品保障要素评估准则”以及各部门的要求进行。这些准则与美国国防部定义的12项综合产品保障要素一致。这些准则根据经证明可以获得最佳保障性的国防部政策和最佳实践制定，不针对特定的部门或平台，具有全军通用性。部门、平台或系统司令部专用的要求可经对这些准则的补充或调整形成。另外，如果修改项目要求和采办策略，需要对评估准则做进一步调整。保障评估团队应根据这些表格确定与保障性有关的文件是否对保障性有影响。表1和表2节选自参考文献1的附录A
表1 产品保障管理评估标准（节选）
表2 设计接口评估标准（节选）
（4）评估和报告结果
本部分介绍了如何编制保障评估报告，如何与项目办公室协调，以及将报告递交给主管项目执行官或系统司令部。保障评估报告将作为项目执行官或系统司令部做出项目保障证明决策的依据。
保障评估团队主管负责监督草案保障的编写。报告编写过程如下（如下图）：
评估和报告结果的过程
第11步：起草报告
团队主管和团队成员（连同项目办公室） :
——记录所有缺陷和建议，采用各部门的内部格式或过程将这些缺陷和建议编入报告。
——向项目经理、产品保障经理及项目办公室其他主要人员简要汇报并提供评估的初步结果，以确保报告内容的准确性和可理解性，讨论的内容包括以下几方面。①评估概述；②每项缺陷的总结；③项目评级，包括各个评估；④关于需要制定行动计划的问题的任何后续讨论；⑤正式发布报告前，最终报告的协调工作。
——确保缺陷报告描述了保障评估团队解决缺陷问题的建议措施，并包括绿、黄、红三个等级。评级标准如表3至表5所示。
第12步：发布最终报告
根据部门政策分发最终报告。如果是联合项目，还应向相应的项目执行官和部门采办执行官提供一份保障评估报告。
第13步：发布产品保障证明
收到最终报告后，每个部门确定的主管认证机构应根据表3至表5所列评级标准对I 类和II类采办项目的报告进行认证，对于III类及以下采办项目，由各个部门自行决定是否认证。应在一个里程碑或决策点之前30 天向负责装备完好率的国防部助理部长帮办提交证明，证明应包含完整的保障评估报告内容。证明类别有:准备好进行（绿）、在一定条件下进行（黄／黄褐色）、未准备好进行（红）。
表3 持续保障要素评级标准（适用于初始作战能力前保障评估）
表4 项目总体评级和认证标准（适用于初始作战能力保障前保障评估）
表5 综合产品保障要素评级和项目总体评级标准
（适用于初始作战能力后保障评估）
上述过程的可交付成果包括：保障评估报告和产品保障证明信。
（5）解决缺陷问题
本部分旨在确保保障评估报告所确认的问题得到妥善解决。这是整个保障评估过程中最重要的环节。为了确保缺陷问题得到妥善解决，负责全程跟踪结果的组织（一般是保障评估团队主管和产品保障经理）必须与项目办公室保持沟通，直到验证每个缺陷问题得以解决。
缺陷问题的解决过程如下图所示。
缺陷问题的解决过程
第14步：纠正措施及保障评估结束。
由项目经理负责执行并完成纠正措施。将纠正措施的实施和完成情况以书面形式记录到活动计划与阶段内，必须提交给负责跟踪纠正措施的组织，一般都提交给保障评估团队主管。项目办公室和团队主管将商定何时提交这些措施情况的定期报告。当所有纠正措施圆满结束时，保障评估结束。应记录最终纠正措施情况和保障评估结束情况，并在完成时向部门领导汇报。
此过程可交付的成果包括：状况报告；团队主管对状况报告的反应或指示；向相应的项目经理、里程碑决策权威和负责装备完好率的国防部助理部长帮办提交的终止保障评估的备忘录。
三、保障评估报告内容
本部分介绍的保障评估报告的内容是针对需要向美国防部主管装备完好性的助理部长帮办提供保障评估信息的采办项目而言的。对于向国防部各部门提供报告的项目的保障评估报告的内容应按照各部门政策的要求提供。
保障评估报告的主要内容包括简介、保障评估概要、项目总的风险评级和保障评估风险矩阵、总结四部分，各部分内容分述如下：
（1）简介
——项目（明确项目）
——采办类别（明确采办类别）
——下一阶段（明确下一阶段和日期）
——阶段决策机构（明确阶段决策机构）
——项目执行官（明确项目执行官代码或名称）
——项目经理（明确项目代码或名称）
——系统说明（在该决策期间涉及的系统的简要描述）
——保障方案（产品保障方案的简要描述）
——保障评估审查目的（涉及的里程碑/事件）
——保障评估审查范围（明确在该决策期间涉及的系统的技术状态）
——审查日期（评估开始和结束）
（2）保障评估概要
对每个要素的评级进行汇总，如下表6所列。对于初始作战能力前保障评估，要素评级标准如表3所示；对于初始作战能力后保障评估，要素评级标准见表5。
表6 持续保障要素评级概要示例
表注：*“产品保障预算和资金”以及“环境、安全与职业健康”是产品保障管理和设计接口的子单元。它们一般需要具备这些领域专业背景的领域专家执行评估。
（3）项目总的风险评级和保障评估风险矩阵
用下图所示的风险矩阵识别项目的总体风险等级。对于初始作战能力前保障评估，项目总体评级和认证准则如表4所示；对于初始作战能力后保障评估，项目总体评级准则见表5。
保障评估风险矩阵
根据总体评级结果，以图表的形式说明项目保障方面的总体风险。采办决策者可以据此了解项目的其他风险，包括性能风险、费用风险和进度风险。里程碑决策权威也可以在审查期间了解同一水平上的保障风险。借助保障评估结果决策表（表7）和可能性决策表（表8），可总体归纳根据风险矩阵得出的问题。
表7 独立保障评估结果决策表
表8 独立保障评估可能性决策表
（4）总结
此部分提供一份红色和黄色问题的总结，总结中应对问题进行简要描述，并拟定纠正措施和完成纠正措施的时间安排。还可提供总结项目总体健康情况、相关风险和解决风险所需的任何其他详细资料。
四、初始作战能力后评估
本节介绍了专用于初始作战能力后保障评估的过程，讨论了前述的为项目在初始作战能力前实施的保障评估过程与初始作战能力后实施的保障评估过程之间的差异。这里不再重复阐述初始作战能力前后评估之间相同的过程。
（1）目的和意义
执行初始作战能力后保障评估，是为了评估项目经理向用户交付的系统是否可以按照采办项目的要求进行保障，是否按照项目规划文件执行，是否超出估算的拥有费用（即使用与保障费用），以及进度状况。说明先前评估过程中发现的缺陷，如可靠性低等，同时对虽按照要求进行规划，但是要求本身也不充分的综合产品保障要素进行评估。如果威胁或保障态势发生变化，那么保障评估应审查“按计划的”保障性态势，确定如何在新环境内以最好方式为武器系统提供保障。
在武器系统研制过程中，各采办里程碑之前执行的保障评估用于支持各里程碑决策。但是，初始作战能力后评估结果是对武器系统部署后的一个大致印象，并为系统自身的审查提供依据。初始作战能力后保障评估将主管部门、使用人员和利益相关方聚集到一起，解决从使用开始便可能出现的任何不足或问题。初始作战能力后保障评估代表系统寿命周期中采办与持续保障之间的关键过渡点。评估结果可以影响以后对系统改进或升级的要求，并影响以后通过后续采办计划满足的能力要求。
建立初始作战能力后保障评估制度，可以使在研系统的项目经理和产品保障经理知晓计划的产品保障策略的实际结果将在系统部署后将由高层利益相关方评估，从而对项目经理和产品保障经理施加影响。初始作战能力后保障评估将根据适用性会涉及每个综合产品保障要素，包括项目要求文件中确立的服役指标。总之。初始作战能力后保障评估有助于项目经理成功实施产品保障策略的全寿命管理。
（2）评估时机
应在初始作战能力后持续开展保障评估。实施初始作战能力后保障评估的默认期间是每5 年一次。即使在5 年期之前已经达到初始作战能力状态，仍然建议在大批量生产决策后第5 年开展首次初始作战能力后保障评估。但是以往最佳实践表明，某些条件会使初始作战能力后保障评估提前进行。这些条件包括以下几方面：
——如果使用可用度（Ao）或装备可用度（Am）比规定要求低15%且连续4 个报告期（例如 3个季度）均如此，那么各自的部门将启动保障评估。
——如果“拥有费用”关键系统属性（KSA）大于规定要求的15%且连续4 个报告期均如此，那么各自的部门将启动保障评估。
——如果业务案例分析支持对产品保障策略及有关合同进行重要更改。
——当执行初始使用与维修的作战指挥官提出申请时。
——当项目风险因素表明应进行早期初始作战能力后评估时（部门特权）。
（3）评估准则
初始作战能力后保障评估重点聚焦项目迄今为止的执行情况。在实施保障评估前应满足以下准入准则：
——项目已达到正式的初始作战能力（大批量生产后5 年）。
——鉴于已经达到初始作战能力状态并开始使用已部署的系统，知晓实际保障成本和支出情况，完成了项目全寿命费用估算更新。
——寿命周期持续保障计划（LCSP）已经按要求更新。
——先前系统审查或者保障评估后、对项目施加的任何其他准入准则。
——初始作战能力后评估准则参见参谋文献1中附录A 第2 部分。初始作战能力后保障评估至少包括（根据适用性）以下几方面。
——确认实际保障性性能符合项目能力生产文件（CPD）和（或）作战部队“用户”性能协议（如果适用）中保障关键性能参数／关键系统属性（KPP/KSA）明确的设计门限值。
——确认寿命周期费用估算。
——审查全寿命保障资金准备情况。
——评估寿命周期持续保障计划中描述的全寿命保障策略是否正在按计划执行，或者是否已经修改以确保充分支持主设计和基于更新的保障分析对产品保障做出的改进。
——确认技术状态控制是令人满意的。
——评估是否存在过时淘汰和渐失的制造源及材料短缺问题。
——与产品保障集成方和产品保障供应方一起确认实际费用和性能是否在业务案例分析已确立的费用与性能基线范围内。
——评估训练效果、客户满意度及产品改进。
——评估技术状态情况报告，包括发起部门所有物资、政府所有物资以及工厂资产。
——评估武器系统供应链。
——评估系统持续保障相关的合同履行情况。
——评估技术、制造或供应过时淘汰风险。
——解决试验鉴定问题。
——结合来自大批量生产决策的费用分析，评估迄今的实际费用是否反映拥有费用的预测和趋势。
——确认合同订购的所有技术数据是否圆满交付，是否经过政府验收，包括确认恰当的数据权和交付数据上的分发标记。
——评估总的系统和持续保障效能，包括系统/分系统故障率、停机时间、再次出动准备时间、相关的延误时间、效能许用值等。
——评估初始产品保障是否满足作战司令部和修理设施的性能和费用预期。
——评估客户满意度（对成品的性能及总体保障性工作的满意程度）
——决定持续保障策略将如何演进，以适应持续的系统效能、经济可承受性和执行情况。
（4）评估程序
初始作战能力后评估采用的程序基本上与前面介绍的程序相同。但下面的几个步骤有所不同。
——第2 步对于初始作战能力后评估，需要申请一份根据参考文献[1]中的附录A 第2 部分加以剪裁的评估准则列表。
——第7 步审查要求、能力及指标：一般情况下过程没有变化，但有些待审查文件或材料可能有所不同，或者由于作战概念或威胁可能已经更改了原始要求。
——第8 步审查保障文件与执行：一般情况下过程没有变化，但有些待审查文件或材料可能有所不同。
——第11步起草报告：初始作战能力后保障评估评级准则与初始作战能力前保障评估评级准则不同。
——第12 步发布最终报告：部门规定的初始作战能力后保障评估的报告分发可能不同。最终报告还应提交给负责装备完好性的国防部助理部长帮办办公室。
——第13 步发布产品保障证明。评级和认证准则参见参考文献[1]中附录C的表C-3。单个军种或部门的政策与管控方法将说明正式的持续保障审查与简报如何为展示初始作战能力后评估结果提供后续决策论坛。
（5）评级与认证
总体项目和每个综合产品保障要素将根据参考文献[1]中附录C的第II部分的准则接受评级。项目认证依据的也是这些准则。这些准则不同于初始作战能力前保障评估的评级准则。
小结
美军型号实践经验表明，越早识别和纠正产品保障问题，节省和避免费用的潜力越大。为了保障采办项目的保障性规划、管理的质量，美军要求项目经理必须持续评估系统性能、经济承受性、保障性、费用和进度，并利用这些关键因素对项目作出权衡决策。里程碑决策权威必须确认系统生存性、项目满足既定的性能要求的能力，并在重大采办项目评审和里程碑决策点确认能否实现总拥有费用目标。要想部署一个可保障的系统，至关重要的是在项目早期可以影响设计时进行保障评估，并在每个里程碑对保障性规划进行再评估，然后随着设计的成熟需定期进行评估。特别是在当今的采办项目变得越来越复杂，而且与其他系统紧密集成的情况下，保障评估还为高层决策者在项目内和各种不同项目之间进行战略权衡提供关键信息。
张宝珍女士已为《空天防务观察》撰写7篇专栏文章，如下表：
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序号 |
篇名 |
发表日期 |
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1 |
2016年9月12日 |
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2 |
2017年3月6日 |
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3 |
2018年4月17日 |
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4 |
12月12日 |
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5 |
12月20日 |
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6 |
2019年4月22日 |
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7 |
美军装备全寿命保障管理工具之二：保障评估／独立保障评估（即本篇） |
4月26日 |