河北县区城投公司实力小而弱制约县域经济发展

来源：现代咨询

作者：丁伯康 王超 范艳萍

近日，由城市投资网、江苏现代资产投资管理顾问有限公司（简称“现代咨询”）联合中国城市发展研究会区县城投联合发展工作委员会（简称“中国区县城投联合会”）发布了“2021全国区县城投公司总资产排行榜”。此次榜单共采集全国500多家区县级城投公司总资产、负债率情况，并选择了资产规模超过200亿元的301家城投公司，按照总资产规模大小进行了排名。但是令人无比惊讶的是，2020年全国总人口排名第6、GDP排名第12的河北省，区县级城投公司无一上榜。当然，这其中可能存在一定的样本选择遗漏，但这也从另外一个角度反映出河北省的区县级政府平台公司在整体发展方面，确实存在很大的问题。暴露出河北省城投公司综合实力和影响力，与其他省份相比存在严重不足。

为此，我们结合多年来对河北省地方政府平台公司服务和调研的情况，对河北省区县级城投公司的整体发展状况，进行一些分析，以便引起河北省各级政府领导的重视。

01

河北省区县级城投公司产生的背景

地方政府融资平台的发展与我国特有的城镇化建设体制和政府投融资模式密不可分，具有很强的“中国特色”。而区县级政府融资平台是继地市级融资平台发展相对成熟后，由区县级人民政府陆续组建后诞生的。河北省区县级政府融资平台普遍成立于2009年前后，在中央“4万亿经济拉动计划”的刺激和河北省“实现城乡建设三年大变样”战略部署下，陆续组建。特别是在2009年2月16日河北率全国之先,由河北省人民政府下发《关于推进城市建设投融资体制改革的意见》(冀政[2009] 33 号，以下简称“意见”)后,为全省的城建投融资体制改革“破题”和各级政府投融资平台公司的组建，提供了有力的政策支撑和工作指导。也极大的促进了河北省区县级政府融资平台突飞猛进的发展（说明：当年现代咨询作为河北省人民政府顾问单位，全程参与了三年大变样的政策起草、平台组建和融资指导，为河北省三年大变样工作作出了显著贡献）。

近年来，随着国发[2010]19号文、国发〔2014〕43号文、财预〔2017〕50号文等文件开始对政府融资平台进行规范和限制，地方国资国企开始深化改革，河北省区县级政府融资平台也加快了转型发展的步伐。然而，河北省区县级政府融资平台受制于当地经济发展水平、地方可用财力、地方资源禀赋、区位条件、政府决策等多方面因素的影响，其发展水平、综合实力、市场化程度等远远落后于先进发达省份的区县级政府融资平台，在转型发展的过程中，也面临诸多的问题和困境。

02

河北省区县级城投平台发展现状和存在问题

结合多年来对河北省区县城投公司实际情况的调研和分析，我们认为目前普遍存在的“散、乱、若、小、缺”现象，十分严重，已极大的影响了河北县域经济的发展和城镇化建设。具体问题如下：

资产规模小，资源分布散

河北省区县除少数区县外，普遍存在经济发展水平相对较低，政府财力相对薄弱的情况。加上政府掌控的资产和资源不多，且相对分散在政府部门和企事业单位，造成政府资产和资源闲置浪费的较多，致使区县级政府融资平台的资产规模普遍较小，大多低于100亿元，甚至仅为数亿元。同时，其资产质量不高，有效资产有限。

特别是经济较为落后的区域，其本身财政实力较弱且优质国有资源较少，许多区县级政府融资平台当初都是通过注入大量无法变现、流动性不足的公益性资产（例如：储备土地、政府大楼、学校、医院、公园广场等）作为注册资本成立的，这导致了大多数区县级政府融资平台资产质量都不高，虚假出资和虚增资产的情况比较严重，从根本上影响了这些企业的长期发展。

从2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19 号文）到2017年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文），国家反复强调规范地方政府融资平台公司的融资和管理行为，严禁将公益性资产和储备土地等注入政府融资平台公司。2021年发布的《河北省地方政府融资平台市场化转型工作实施方案》，也提出严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产和储备土地注入地方政府融资平台。因此政府融资平台先前注入的公益性资产理应剥离出去，即使不剥离也无法用于融资抵押和发债。因为2018年财金23号文和发改办财金194号分别从金融机构贷款和企业发债的角度对以公益性资产进行融资做了严格限制。

政企关系不清，管理体制较乱

和其它地方一样，政府组建融资平台的出发点就是为融资搞建设，因此长期以来基本还是稿“两个牌子，一套人马”模式，其领导班子大多在政府部门任职，政企不分。这种现象在河北省区县级平台公司中尤为严重。随着政策的变化，河北省许多区县级政府融资平台虽然表面上实现了企业化的管理运营模式，建立了现代公司制的董事会、监事会等各项制度，但实质上无论是人事任免、管理决策还是业务经营等方面，依旧受当地政府干预较大，人员也大多由公职人员兼任，没有建立市场化的薪酬体系，人员薪酬仍由原单位发放，且不与公司业绩、个人贡献等直接挂钩，起不到正向激励作用。同时，大多数公司也没有建立完善的考核机制，无法实现多劳多得、优胜劣汰，难以真正激发人力资源潜能。

在这些地区，无论是政府领导、融资平台管理者还是普通员工潜意识里依旧把融资平台当成政府的一个职能部门，导致这些区县级政府融资平台被当作政府的某一部门任意调遣，行政式的管理方式十分普遍，企业无法自主决定经营方向，其市场化主体地位难以真正确立，现代企业制度也难以真正完善。

当然，近年来随着相关法律法规政策的要求越来越严，上述现象有所减少，但从实际运作的情况来看，河北省大多数区县级政府融资平台仍然存在政企关系不清、行政色彩浓厚、管理水平滞后等现象，与2009年省政府下发的文件要求对照，相距甚远。

信用评级普遍较低，市场化融资能力弱

出于效率和领域分工等因素考虑，很多区县设立了多个政府融资平台，加上区县整体国有资产规模有限，河北省区县级政府融资平台的有效资产不足、现金流较差、信用水平和主体信用评级也较低，导致其市场化融资能力较弱。近年来，随着信用市场趋严，信用等级分化也在加剧，河北省区县级政府融资平台相较于发达省份而言，市场化融资难度更大，发债成本也相对更高。截至2021年7月河北省内有33家发债城投平台，其中区县级平台公司仅为7家，数量远远落后于发达省份水平。

业务种类单一，政府项目承接乱

众所周知，政府融资平台成立的初衷是满足地方城市基础设施建设投融资的需要，区县级政府融资平台更是如此。因此，长时间内区县级政府融资平台的主要任务是依托政府信用背书，进行大量的政府性项目融资工作，承接的也多为公益项目。虽然国发[2010]19号文、国发[2014]43号文等文件续提出了限制甚至剥离平台公司的代政府融资职能，但是仍有不少地区反其道而行之，在2014年之后组建以代政府融资为目的的相关平台公司。

在区县级政府融资平台积极履行政府融资功能的同时，不少河北省内陆方政府也赋予了其项目建设甚至运营的职能，其主要业务还是通过委托代建的形式承接区域内的城市基础设施与配套设施的建设运营、土地开发整理、安置房建设、棚户区改造等政府公益性项目，业务种类单一，市场化业务基本没有，主要的收入来源就是政府代建费和财政补贴，缺少经营性业务收入。由于政府公益性项目周期长、投入大、回款慢等因素也经常导致政府向城投公司支付款项不及时，代建费用常年以应收账款的形式挂在公司资产负债表上，造成政府融资平台收入和现金流不稳定，偿债能力和抗风险能力严重不足，也给平台公司的运营管理造成了混乱。

当然，也有部分河北区县级政府融资平台超前谋划，较早尝试和探索转型，涉足地产、旅游、产业投资、类金融等市场化业务领域，但总体上看，河北省区县级政府融资平台的业务种类单一化明显，基本以公益性为主。因其项目的公益属性强，且造血能力十分欠缺，单纯以融资目的存在的区县级政府融资平台面临被“关停”的风险。

管理队伍能力不足，专业人才缺

从2013年开始，国家陆续发布政策，对政府融资平台进行调控和市场化、实体化转型。中发〔2015〕22号文明确了国有企业的改革方向以及打造国有资本投资运营的原则要求。财预〔2017〕50号文提出进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资。河北省地市级政府融资平台转型工作相对较早，但是区县级政府融资平台市场化转型工作进度相对滞后，不少区县仍然持观望态度。其中一个重要的因素，就是区县级政府融资平台业务多为项目代建，以从事项目管理为主，管理团队中缺乏专业的技术、投资、融资、市场等人才，导致公司不具备良好的投融资、市场开发和经营的能力，市场化转型工作缺乏良好的人力资源支持。这也是导致“2021全国区县城投公司总资产排行榜”中没有一家河北省县级城投上榜的根本原因之一。

当然，我们也看到不少积极的信号。如2021年《河北省地方政府融资平台市场化转型工作实施方案》发布，给河北省地方政府融资平台的转型设定了最后期限，政府融资平台面临着不转型就撤销的抉择。各市、县也相继根据本地区情况制定了工作计划，2021年4月份石家庄发布了《关于做好石家庄市地方政府融资平台市场化转型工作的通知》，要求分类推进地方政府融资平台市场化转型，并对转型的方式、渠道、期限等都做了明确的规定。但是，推动河北省区县融资平台市场化转型工作是一场硬战，要缩短与其他省份的差距，推动地方国有企业和国有资产资源的合并重组，是一项极其复杂、艰巨和细致的工作，是需要各区县主要领导下大功夫做好的一项工作。

03

河北省区县级城投公司发展出路

虽然河北省区县级政府融资平台存在诸多问题，但在当前新型城镇化的进程还刚刚开始。在宏观经济形势和新型城镇化浪潮下，政府融资平台仍然是推进城镇化最重要的抓手，其作用不可或缺，但区县级政府融资平台的投融资能力与其要担负的历史使命严重不匹配。区县级政府融资平台迫切需要转型发展，提升自身的综合实力，包括市场化融资能力、可持续发展能力、规范化管理能力等，从而持续、有效地支持地方城市基础设施建设和经济社会发展。其中，推动区县级政府融资平台转型发展的关键环节，就是加快区县级国有资源的整合重组。

做好河北省区县级政府融资平台整合重组工作，也可以按照现代咨询集团研创的“国有平台公司资产资源重组六步法”来实施。

资产清查

国有资产清查是整合重组的首要和必要步骤,对区域内国有企业、国有股权以及行政事业单位所拥有的资产、资源进行清查、整理、汇总、甄别、分析和归类，梳理出一批资产质量好、易操作的有效国有资产，并在此基础上形成拟注入的相关资产清单，为下一步资产整合和注入奠定基础。

整合重组

政府融资平台资产规模快速扩大最快捷有效的方式就是整合重组，路径一般有整体划转、资产划入、资产划出、资产置换、并购重组等，既包括优质资产的注入，也包括无效资产的剥离。整体划转是指由当地国有资产监督管理机构主导，将某些国有独资公司（包括国有资产监管机构或者其他政府机关事业单位全额出资设立的国有公司）股权整体划转至融资平台，使得融资平台成为这些划转企业的母公司。资产划入是指通过国有产权无偿划转或者增资入股、出资购买等形式将国有资产注入到融资平台。资产划出是指为了优化资产结构，提高企业资产质量，将融资平台一些公益性资产、不良资产或者成长性较小的子公司、股权等剥离出去。资产置换是指融资平台与一家或者几家企业进行资产互换，一般是用对于自身成长性较低的资产换取对自身发展有利或者与原有业务具有协同效应的资产。并购重组是指两个或者两个以上公司进行合并，组建新公司或者互相参股，主要包括公司合并、资产收购、股权收购等形式。

业务重构

经过资产的注入和剥离，融资平台一般实现了资产规模的扩大、资产质量的提升，初步获得了市场化经营的基础和能力，下一步就是要根据资产的整合重组情况进行业务板块的重构。一方面是根据注入的企业、股权、经营性资产的实际情况进行业务板块的重新设计，将性质相近的子公司和业务进行内部整合，减少子公司法人数目，避免出现同质竞争，提高管理运营效率和业务的核心竞争力。另一方面要压缩管理层级，将管理层级控制在3级左右，可以有效解决管理层级过多导致的管理链条长、机构臃肿、管理效率低等问题，有效增强国有企业管理的穿透力和执行力，提升公司运行管理的质量和效率。同时在深度分析自身情况下，对整个集团发展方向进行定位，重新规划未来几年的发展路径。

组织管控优化

组织管控的优化提升是公司内部管理升级的重要措施和市场化运营的重要保障。区县级融资平台经过整合重组，控股子公司和参股子公司数量增多，业务范围也进一步扩大，原有的组织架构和管控模式已无法适应新集团管理运营的需求，因此组织管控的优化提升是十分必要的。一方面，在充分掌握企业组织现状并借鉴同类先进平台经验，遵循可操作性和稳健性原则，按照确定公司重点业务和流程、组织体系重构与优化、明确相关部门职责等步骤进行组织结构的优化。另一方面，根据子公司战略重要性、业务主导性、管理成熟度等因素，确定母子公司集分权关系和权责界面，构建科学合理的管控模式，从而提高集团管理运营效率。

再造薪酬体系，吸引专业人才

业务重构必须以人才重构为支撑。区县级政府融资平台想要确保市场化转型成功，必须引入投融资、市场、技术等领域的专业人才，通过“专业人做专业事”，建立科学合理的管理体系和薪酬体系，开拓新业务和新市场，力争把平台公司做优、做大、做强。但因为区县对高级人才的吸引力欠缺，必须打破原有体制机制，建立起市场化薪酬体系，才能吸引来真正的、合适的人才，充分激活组织潜力。释放国有资本的带动力。

04

结语

面对国家加快地方政府平台公司转型发展的要求，各地平台公司正面临不转型就撤并的抉择。这不仅给各区县政府平台公司带来了很大的压力，也给平台公司的转型发展带来了强大的动力。同时，随着国家乡村振兴战略的实施，河北省区县级城投公司转型也迎来了新的发展契机，政府融资平台转型成功与否事关县域经济健康持续发展的大局，也是领导者必须面临的新课题。只有那些真正剥离了政府融资职能且独立面向市场的地方政府国有公司，才是一个合格的市场化融资主体，才能在新型城镇化建设的道路上长期发展壮大。

不论是政策要求，还是地方城市建设的需要，国有资产整合重组都是政府融资平台转型和做大做强的关键，也是市场化转型工作的第一步。充分提高公司市场竞争力，加快把河北省政府投融资平台公司转型为市场化运作的国有企业。我们充满期待！

（丁伯康系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、城市投资网首席经济学家、现代咨询集团董事长；范艳萍系现代研究院高级研究员、现代咨询河北分公司总经理；王超系现代研究院高级研究员、现代咨询河北分公司副总经理）