日本：校外培训机构如何有效治理

李冬梅

如何科学规范校外培训机构的发展、提升校外培训机构治理水平，是全球共同关注的现实问题。本期通过梳理日本学习塾的发展历程，聚焦日本如何有效治理校外培训机构。 ———————————————— 在重视学习且补习现象普遍的日本，其校外培训机构被称为学习塾，而学习塾的发展走过了一段从政府视而不见、放任自流到开始规范监管、认可价值并加以运用的历程，本文将对日本学习塾的治理历程及特点进行分析。 “乱塾时代”的治理之策 学习塾的发展初期，并未引起政府关注。“二战”后，日本开始实施九年义务教育，此时公立高中的升学率较高，私立高中的入学考试也比较简单，因此20世纪50年代的日本，虽有学习塾的存在，但基本上数量不多，并未引起日本政府的关注。20世纪60年代，战后第一次婴儿潮下的学生开始升入高中，此时恰逢日本迎来经济的高速增长期，在消费支出以10%逐年提升的情况下，学历越高则薪资越高的现象引发日本学生及家长竞相投入到升学竞争的大浪潮中，这也直接导致了学习塾数量的快速增加。因此，20世纪60年代可谓日本学习塾的第一次蓬勃发展期，也为接下来日本政府加以关注并着手治理埋下了伏笔。 20世纪70-80年代，是学习塾的爆发期，伴随当时日本新版“学习指导要领”的颁布实施，日本中小学教材增加了许多新项目，教育教学内容变得更深，大学入学考试难度增大。加之石油危机后的经济不景气，许多产业开始转型，大量第二产业涌入学习塾行业以谋求获取经济利益最大化，这些都导致日本学习塾数量的激增暴涨。而“利益至上”的学习塾只追求短期成绩效应，加重了学生负担，这一时期被日本媒体称作“乱塾时代”。面对媒体的报道以及来自社会民众的质疑声音，日本政府开始关注学习塾并通过调查分析了解学习塾的发展情况。 1977年与1985年，日本文部省面向全日本开展了两次“关于中小学生校外学习活动实态调查”，结果显示小学生参加学习塾的比例从1977年的12%增加到1985年的16.8%，中学生参加学习塾的比例则从38%增加到44.5%，全日本参与学习塾的学生人数也从310万人增至450万人，而学习塾的数量也达到了5万余所。与此同时，1977年的调查结果还显示，担任学习塾讲师的从业人员中，32%是大学生，22.5%没有任何教学经验，还有17.2%是在职教师。 对此，日本文部省发布“中小学生校外学习活动的合理化”相关通知，重申了公立学校教师作为教育公务员的身份职责，要求其不得兼任与本职工作无关的职务。1988年，学习塾被正式定性为教育服务产业，由经济产业省管辖。同年，日本全国学习塾协会受日本经济产业省委托正式成立，开始负责对学习塾市场进行内部的协调和监督。这一时期，日本开始启动由政府主导的引入行业自治的学习塾治理措施，并出台相应的法律法规加以约束。 学习塾进入稳步发展期 20世纪90年代，日本开始推行以减少教育内容为核心的宽松教育改革，引发了家长对公立学校教育无法满足学生学习需求的质疑和不满，造成这一时期学习塾的热度并未削减。进入21世纪，因日本政府对宽松教育的反思及教育改革走向“扎实的学力”，加之尊重市场调节、以企业视角进行规范的核心治理理念，日本政府开始正视学习塾在教育和经营方面的经验与优势，主动提出与学习塾在内的民办教育机构协同合作，并以此为契机促进主流学校教育的改革发展。 1999年，日本文部省将学习塾作为社会教育机构纳入教育体系；2009年起，日本经济产业省将学习塾纳入“特定服务产业”中面向个人开展业务的一个统计类别，每年进行调查统计；2013年起，日本文部科学省（2001年，日本文部省与科学技术厅合并为文部科学省）开始推行“周六教育活动”，通过修订《学校教育法施行细则》，明确规定各地政府可根据实际需要，以学校协同校外人才、民间企业的形式共同推进“周六教育活动”，而包括学习塾在内的民办教育机构也有义务助力教育委员会与学校推进“周六教育”，共同丰富教育环境。日本经济产业省发布的2017年特定服务产业动态统计数据显示，学习塾从业者总数约为33.6万人，参与培训的学生人数约为260万人，全年收益达到9300亿日元。可以说，日本学习塾在经历了政府治理的改革期后现已迈入稳步发展期，并逐步与学校教育互补共生、形成合力。 重在引导和扶持 近年来，学习塾以规模庞大的产业效应对社会资金和人力资源的分配与流动起到极大的助推作用，因此日本政府出于国家经济发展的综合利益考虑，对学习塾的治理措施尤为关注市场规律，重心放在对学习塾行业的引导和扶持。日本经济产业省于2019年3月出台学习塾行业的发展指标《学习塾行业经营力提升指南》，要求学习塾通过增加创新型培训内容、加大力度引入前沿科技、协同学校教育等新型措施，综合提升学习塾的经营能力，进而推动学习塾行业的规范向好发展。 20世纪80年代末以来，日本政府针对学习塾的运营管理、教育教学和劳动环境颁布了多项法律法规，为学习塾的科学健康发展树立了“硬性”标准。例如《特定商业交易法》禁止学习塾使用明显违背事实或夸大其词误导消费者的宣传内容；《不当赠品及不当表示防止法》主要从保护消费者利益的角度出发，防止通过虚伪、夸大标示诱骗顾客，限制和禁止一切阻碍消费者自主、合理选择的行为。《教育基本法》和《学校教育法》则确认了学习塾的社会教育属性，并提出国家和地方政府必须大力支持社会教育；《地方公务员法》和《教育公务员特例法》禁止公办学校教师到学习塾兼职。《劳动基准法》则涉及学习塾讲师的劳动条件、工作时间、休假时间、签订合同等内容。 支持行业自律，推广“软性”规范。日本全国学习塾协会一直致力于日本学习塾行业的自律发展，制定行业准则并对学习塾进行认证审查，确保学习塾讲师的质量，规范学习塾的经营行为。该协会在调整学习塾与政府关系的过程中发挥着积极作用，一方面缓冲了政府对学习塾产业的直接行政干预，另一方面通过行业标准以及相关认证制度提升了学习塾产业的行业信誉和社会认同度，从而推动学习塾的健康发展。 为了推进塾校合作，形成教育合力，1999年，日本文部省将学习塾作为社会教育机构纳入教育体系，以此为契机，日本学校教育开始启动与学习塾的协同合作（简称“塾校合作”）。进入2000年，日本部分地方教委出于提升学力、满足学生多样化教育需求的目的，积极寻求与学习塾等校外教育力量合作，学习塾与学校教育的协同呈现自上而下的特点。 随后，日本文部科学省2013年修订相关法律法规，为学习塾与学校教育的协同合作提供了法律依据，公立学校与学习塾的合作进一步快速发展，合作模式也更加多元化，从教师派遣、教材使用、教学方法引进到涉入学校运营、开展教师研修，两者之间的协同合作由浅入深，不仅致力于提升学生学力，还面向贫困家庭学生、自闭不上学学生等弱势群体，为其提供自我发展和社会融入方面的指导和支持，最终致力于解决日本的社会问题。 近年来，与学校教育互补共生、形成合力，成为日本校外培训机构发展的主旋律，也为日本教育和社会发展注入了生机与活力。 （作者单位系北京教育科学研究院教育发展研究中心）