姬凌辉 | 南京国民政府管控麻醉药品的制度尝试与专营困境

作者：姬凌辉，浙江大学历史学系特聘副研究员

来源：《近代史研究》2021年第4期，注释从略

内容提要

　　近代中国历届政府曾陆续出台相关法规政策对麻醉药品加以约束。南京国民政府时期麻醉药品经理处的创设过程异常曲折，表明将麻醉药品收归国家专营并非易事。抗战爆发以后麻醉药品不再是诟病的对象，摇身一变成为前线后方紧缺的重要医疗物资。受战时经济和战后国内形势的影响，麻醉药品的价格逐年飞涨，购运变得十分不易，陷入“有价无市”的状态。麻醉药品经理处迁往台湾后，专营区域逐渐转移至岛内，至此麻醉药品专营政策在大陆基本消亡。

关键词

　　禁烟禁毒　麻醉药品　专营政策　卫生行政

　　1934年，在上海《拒毒月刊》第72—80期封面上，连载了一幅十分形象的漫画：一位身体强壮、皮肤黝黑、赤身裸露的中国男子，被一条名为“鸦片”的巨蛇缠住右腿和右臂，同时还被一条叫作“麻醉药品”的大蛇绕住左腿，巨蛇准备攻击其头部，大蛇朝其左臂咬去。漫画中的男子目光凶狠，左手持尖刀刺向右边巨蛇，对左边大蛇暂时无暇顾及。该漫画似乎传达出麻醉药品不等于鸦片的历史讯息。实际上，鸦片、毒品、麻醉毒品、麻醉药品等自有其概念流变及应用场景。此时用于科学、医药用途的麻醉药品，或从鸦片中提取，或由近代工业化合而成，过量服用也会致瘾；加之介于合法与非法之间，易于伪装流通，较之鸦片、毒品更难区分，也更难管控，自然也意味着其中历史情形更为复杂。

　　目前国内外学界关于近代中国禁烟禁毒问题的研究成果颇丰，总体上呈现从通史向专门史、区域史、跨国史的转变；从法规政策转向政治、军事、社会、经济等具体层面的探讨。民国时期的相关论著多以烟毒为研究对象，尤其关注禁烟禁毒法律法规的颁布与推行情况。近年来，学界围绕鸦片进入中国、毒品泛滥情形、禁烟禁毒政策演变等主题展开讨论，使得该问题的基本线索和轮廓逐渐清晰。新近研究则进一步围绕医药监管与西药管理、国统区鸦片与禁烟问题、日伪沦陷区的毒品与鸦片贸易、陕甘宁边区的毒品与鸦片问题等主题展开探讨，这些成果以地域性研究为主，关注对象仍以毒品、鸦片、大烟为主，相对忽略民国时期麻醉药品的管控、生产及经营状况。

　　需要指出的是，美国学者阿诺德·泰勒（Arnold H. Taylor）较早利用国联和美国等国家的档案，以美国外交为视角，审视了1900—1939年的国际禁毒管制政策。唐启华重点探讨了国际联盟与北京政府时期的外交关系，详细梳理中国与国联禁烟委员会及国际禁烟大会的关系，初步注意到鸦片与麻醉药品政策有所不同。张力将关注时段下移，侧重研究南京国民政府与国联在文化、医疗、卫生、技术、禁毒及劳工等领域的合作，探讨了南京国民政府与国联禁烟委员会的关系，涉及禁毒与禁药的法律问题。这样的研究思路，给笔者很大启示。

　　近年来学界整理出版大量关于禁烟禁毒运动的档案资料，也为深化和拓展近代中国麻醉药品问题研究提供了诸多可能。职是之故，本文拟在前人研究基础上，从政策演变与实际运作的角度，结合医疗史、毒品史与抗战史等研究视角，以麻醉药品经理处为中心，集中探讨南京国民政府管控麻醉药品的制度建设尝试及实行专营政策面临的困境，试图揭示中国近代禁烟禁毒史与卫生行政制度史的另一面。

一、 麻醉药品监管与专营政策的出台

　　近代中国麻醉药品管控，可从历届政府参与或主导的禁烟禁毒运动讲起。1908年清政府颁布《吗啡治罪条例》《禁运吗啡及药针章程》等法规，辛亥革命后南京临时政府延用。在三次海牙国际禁烟会议的推动下，1912年北洋政府与其他相关国家共同签订《海牙禁烟公约》，规定“中国政府与中国有条约关系之各国应取一致行动，以便禁止鸦片及麻醉品之流毒”。此后北洋政府先后颁布《烟案罚金充赏办法》《禁种罂粟条例》《拿获吗啡案充赏办法》等法规，但实际执行力度一般。例如，1913年家住北京禁卫街的松姓人士曾私售吗啡，卫生司获悉后，认为“事关禁烟要政，亟应彻查”，命令北京右三区警察署严密查缉，但最后不了了之。1915年10月，北洋政府制定《限制药用鸦片、吗啡等品营业章程》，虽言限制，实际上逐渐演化成“通融”之策，商人假借医药名义贩运鸦片、吗啡之事层出不穷，到1921年该章程被废止。

　　1920年中国加入国联，成为其创始会员国之一。当时德、法、英、美、意、荷、瑞、印、日等国是麻醉药品出口较多的国家，印度和意大利出口较少，这可能与其制药工业较弱有关。而中国则是麻醉药品最大净输入国之一，仅次于土耳其。虽然此次统计数字只是南京国民政府卫生部后来粗略估计的结果，但至少表明中国每年要从海外进口大量的麻醉药品。

　　1924年国联禁烟委员会在日内瓦召开国际禁烟大会，计划通过缔结公约共同禁止种烟或制造含有麻醉药性的物品。最终，除中美两国拒绝签约外，其他与会国于1925年正式签署《日内瓦禁烟公约》（亦称《日来弗禁烟公约》），规定各国均应设立禁烟委员会。此后中国虽多次继续派代表参加国联禁烟委员会会议，但北洋政府对国联禁烟委员会的态度日趋消极。1928年7月18日，南京国民政府颁布《禁烟委员会组织条例》《全国禁烟会议组织条例》，其中规定：行营驻在地设禁烟委员会总会，聘任各地士绅为委员；各省市设禁烟委员会，各县设禁烟分会，将豫、鄂、皖、赣、湘、苏、浙、闽、冀、鲁、晋划为绝对禁种省份，川、滇、黔、陕、甘、察、绥、宁划为分年减种省份。1928年9月17日又公布《禁烟法实施条例》。1929年6月6日，立法院正式通过《禁烟法》，标志着禁烟禁毒成为“国策”。

　　1930年，国民政府卫生部参照《日内瓦禁烟公约》中的麻醉药品目录，将欧克达（Eucodal）、二氢化可待因醌（Dicodide）、盐酸二氢吗啡酮（Dilaudide）、苯甲酰（Benzoyl）、吗啡（Morphine）与其他酯类吗啡（Esters of Morphine）定为麻醉药品。1931年7月13日，南京国民政府按照国联制定的《限制制造及调节分配麻醉药品公约》，每年须向国联汇报毒品和麻醉药品的进出口数量，此举标志着中国毒品和麻醉药品管控开始走向国际合作，同时也意味着中国合法进口的麻醉药品有了国际认可的统计数据，例如1932年、1933年、1934年进口麻醉药品总数分别为248160公斤、332300公斤和331000公斤。到1936年6月25日国联禁烟委员会会议通过《禁止非法买卖麻醉药品公约》，中国、奥地利、巴西、英国等24个国家共同签署，此后麻醉药品管控走向更为广泛的国际合作。

　　此外，1929年8月至1932年2月，禁烟委员会还向行政院提议制定焚毁鸦片及麻醉毒品条例，后围绕焚毁鸦片与麻醉药品的责任与事权问题，与行政院、秘书处、文官处、立法院等部门多次交涉，最终行政院依据旧的《禁烟法实施条例》与新的《禁烟法施行规则》，认为没有制定焚毁鸦片及麻醉毒品条例的必要，另外表示麻醉药品管制事宜应由内政部与卫生部协同办理，办理之法是设立麻醉药品总经理机关及分销机关。实际上，麻醉药品既不可能被立即取缔，也很难形成有效管控。究其原因，一方面需要供应适量的麻醉药品来缓解烟民的烟瘾，另一方面麻醉药品滋生的巨大利益链条很难连根拔除，这是国民政府管控麻醉药品的难点所在。

　　1929年11月11日，国民政府正式公布《麻醉药品管理条例》，详细规定麻醉药品的定义、输入、输出、分销、转运、通关等内容。12月4日，国民党中央执行委员会政治会议（以下简称“中政会”）审议了行政院通过的“关于厉行禁绝鸦片及其他代用品之实施办法”。12月9日，国民政府再次申令，医药和科学上使用的麻醉药品的输入、分销及发给凭照工作，应依《禁烟法》规定，由内政部、卫生部会同办理。1930年国民政府禁烟委员会又颁布《检查邮件包裹私运麻醉药品办法》作为《麻醉药品管理条例》的补充，此后该办法又经多次修订完善。按其规定，中国范围内所有国内、国际邮包均应由海关工作人员、邮包税务人员或禁烟机关人员拆封检查，一经查获有私运麻醉药品的行为，“应即扣留，并将人犯送交法庭，依法惩处”。到了1934年6月19日，国民政府进一步颁布《厉行查禁麻醉毒品取缔土膏行店章程》，其中第四条规定“除供医药用及科学用，经政府依照《麻醉药品管理条例》及本章程之规定加以特许者外，一律不得贩卖”。总之，以上系列法规为麻醉药品的专营提供了法理依据，但将专营付诸实践殊非易事。

　　上述法规中反复提到应设麻醉药品总经理机关和分销机构。卫生部最早曾动议指定南京中央医院为麻醉药品总经理机关，结果并未促成。1930年1月13日，卫生部与内政部又指定上海特别市卫生局为总经理机关，负责办理医用、科学用麻醉药品的输入及分销事宜。2月，上海市政府先是表示赞成此举，“拟于短期内实现”。随后又以地方行政机关不宜从事商业活动为由予以婉拒，认为“麻醉药品之总经理机关，负统运统销之责，职权虽有特别限制，究属商事行为之一种。地方卫生局为政治机关，若令其兼营商业，似有未便”，卫生部考虑到“该局陈述各节，其所持理由尚属充分，似亦未便相强”，只好另谋他法。麻醉药品总经理机关久议不设，各医院、各医学院校、医师虽有采购意愿，“卒因来源未辟，应付为难”，无法从供货源头上购买合法的麻醉药品。

　　麻醉药品总经理机关之所以难设，还与此时社会各界反对鸦片公卖有关。1931年2月6日《申报》刊载《伍连德博士禁烟主张》一文，伍连德在分析国内毒祸之余，隐约提倡鸦片公卖之意，提议“聘请有经验之职员办理征税事宜，假定每担抽银二千两，此款应另行存储，不与其他税收混合，俾将此款多办禁烟政务，如是则不必消耗国帑或另筹经费”。中华国民拒毒会闻风而动，率先组织文章声讨伍连德公然鼓吹鸦片公卖、寓禁于征之举，其他各地团体纷纷响应。国民政府不得不撤销设立未久的禁烟查缉处。

　　此后，时人便将筹设麻醉药品经理处与鸦片公卖直接联系起来。较早由《ABC日报》《新闻报》等报纸放出消息，号召全国各级党部、各拒毒团体、各民众团体、各大报馆反对设立“麻醉药品管理局”。1931年8月，中华国民拒毒会率先发难，谴责设立“麻醉药品管理局”是“巧立名目”的“公卖”行为。上海市地方党部登报声援，“深恐此次管理处之设置，别具用意，为预防其实现，并实行总理拒毒遗训起见，昨特发表宣言，表示反对”，矛头指向主张仿效日本后藤新平公卖麻醉药品的伍连德，称其是“提倡鸦片公卖最力、自海外归来之某博士”，进而谴责在全国禁烟委员会之下设立麻醉药品经理处是换汤不换药之举，“近查一般主张禁烟查缉处之蟊贼，因祸国之发财目的未遂，有设立全国麻醉药品管理处之创议，冀图恢复变相之全国禁烟查缉处”。

　　对此时人评论道：“禁烟查缉处撤销以后，卫生署长刘瑞恒以公卖鸦片嫌疑为监察院弹劾声中，而'全国麻醉药品管理处’又将组织成立。同时盛传甫由欧归国主张鸦片公卖之伍连德将任管理处长，以提倡鸦片公卖之人而办理麻醉药品事务，其能不为'禁烟查缉处’之续者几希？无怪中华国民拒毒会有在声嘶力竭高唱反对之论。”一时间羽檄交驰，众人抱持宁可信其有的态度，继续声讨，“此等消息日来宣传甚盛，是否完全属实虽不可知，然苟再以违反总理拒毒遗训、提倡鸦片公卖之人而办理烟禁，则目的何在可想而知。吾人鉴诸已往之经验，实应予以严密之监视，应请各地同志联络各界共同反对，以舆论之力量事先制止”。此后中华国民拒毒会亦在各大报刊上继续发扬舆论，反对设立麻醉药品经理处之举还演变成“倒刘风潮”的一部分。

　　为掩人耳目，1935年卫生署拟在中央卫生试验所之下设立麻醉药品经理处。该处下设两股，第一股负责文书、会计、庶务、麻醉药品的输入与分销，以及稽核与价目的调整、编制等工作；第二股负责化验原料与制剂、包装药品，以及其他相关研究事项，设正、副主任各一人。同年7月，麻醉药品经理处在南京正式成立，负责供应全国医疗及科学上正当用途的麻醉药品，兼顾麻醉药品的研制、试验等工作。该处主任由中央卫生试验所所长杨永年兼任，副主任由禁烟督察处工作人员胡杰担任。

　　此处禁烟督察处工作人员担任麻醉药品经理处副主任之举看似反常，实则大有玄机。于1934年成立的禁烟督察处是国民政府办理禁烟禁毒工作的专门机构之一，直接听命于蒋介石，曾先后隶属于军事委员会委员长南昌行营和财政部。虽然麻醉药品经理处主要负责制造、提炼，而督察处则负责提供鸦片原料和监督销售，但由于麻醉药品经理处与禁烟督察处均与毒品、麻醉药品打交道，二者在业务上有较多交集。1935年6月，国民政府为了进一步协调二者的关系，曾专门出台《禁烟督察处参加中央卫生试验所麻醉药品经理处办法》，明确提出禁烟督察处所派参加人员，由中央卫生试验所加委为麻醉药品经理处副主任，在麻醉药品的制造、登记、移送环节上互相监督，名为互相，实则单向，禁烟督察处才是最大的获利者。

　　具体言之，按照流程规定每年由卫生署根据各种麻醉药品的实际需求数量拟订计划，经行政院批准后，由禁烟督察处按规定数量将粗制鸦片拨给麻醉药品经理处，再由该处精制提炼成各种医用麻醉药品，出售给各医疗单位使用。在此过程中，麻醉药品成本和经营收入大部分归禁烟督察处所有。以吗啡为例，麻醉药品经理处每提炼1公分纯干吗啡，须向禁烟督察处缴交1角6分奖金及1角工料费，共2角6分，这也是每公分纯干吗啡的成本价。除从售价提出成本缴给禁烟督察处外，其余销售收入“以三成为麻醉药品经理处办公费，余七成以半数为麻醉药品经理处基金，以半数拨归禁烟督察处”。其中，须提炼生产的其他种类麻醉药品则按37.5%上缴利润，无须提炼生产的则按50%缴纳。因此，表面上麻醉药品经理处每年销售麻醉药品盈利甚多，为各个卫生医疗单位各项收入之冠，实际上近一半的收入流入了禁烟督察处。

　　按照国民政府“两年禁毒、六年禁烟”的既定规划，1940年底禁烟督察处奉令清理结束，麻醉药品经理处副主任胡杰亦被免职。不过，此后仍以“参加人员”的名义办理交接事宜，由禁烟委员会继续派员参加麻醉药品经理处。表面上规定“禁烟委员会所派参加人员如副主任等职，一律由卫生署另行加委”，似乎变成了平等的“会办”关系，实际上由禁烟委员会黄朋豪担任麻醉药品经理处副主任，仍按37.5%—50%的比例上缴利润。这种长期垄断专营、利润分成之举或许是造成烟政与药政部门贪腐成风的主要根源所在。

二、 从购药风波看麻醉药品专营困境

　　麻醉药品经理处创立之初对外经营范围包括：阿片（Opium）、吗啡（Morphine）、可待因（Codeine）、狄奥宁（Dionine）、盐酸阿朴吗啡（Apomorphine Hydrochloride）、大麻浸膏（Extract Cannabis）、可卡因（Cocaine）、士的宁（Strychnine）、欧可达（Eukodal）、潘托邦（Pantopon）等10种麻醉药品。从1936年起，该处开始购置设备自行制造供应。透过全面抗战爆发前的三则麻醉药品经理处“通告”，便会发现其经营范围变化不大，只是到了1937年在10种麻醉药品的基础上增加盐酸怕怕非林。

　　1935年8月13日，行政院正式颁布《购用麻醉药品暂行办法》，规定购买麻醉药品只能用于医药、科学等事业，医师、药师、牙医、兽医购买麻醉药品必须是合法执业或领有证照方可，医院、药房、学术机关（医药学校等）必须在政府备案后才能购买麻醉药品。还规定中央卫生试验所麻醉药品经理处是唯一的购买渠道，同时还明确购买麻醉药品的次数、用途、品名、数量、方式、计量单位等细节。

　　表面上看，“暂行办法”的出台似乎是给原本混乱不堪的麻醉药品贸易活动按下了“暂停键”，但实际上将麻醉药品经营权统一收归“国有”并非朝夕之事。上文提及上海市卫生局不愿充当麻醉药品总经理机关，而事实上对“暂行办法”的态度也比较冷淡，甚至试图绕开麻醉药品经理处另辟蹊径获取麻醉药品，此举引发一场不小的风波。

　　1935年7月，上海市卫生局请求上海市政府转请禁烟督查处拨送吗啡和鸦片，以便办理戒烟戒毒事业，上海市市长吴铁城则表示希望市卫生局能够直接与禁烟督察处接洽拨用事宜。9月，上海市卫生局局长李廷安认为该局所需麻醉药品，“向由上海各机关拨给，兹特奉行营指令，以该项药品现已规定由麻醉药品经理处统制发配，请允分批拨用”，于是该局直接致函麻醉药品经理处要求其分批配拨麻醉药品和鸦片，用以配制药剂。不久麻醉药品经理处表示，上海市卫生局直接申请拨配之举与该处设立初衷相悖，同时也违反了刚颁布不久的《购用麻醉药品暂行办法》，“凡向本处购用麻醉药品，仍应查与该项暂行办法尚无违背者，始能售与，至拨用之事，未奉有明文，贵局所请分批拨给，碍难照办”。

　　上海市卫生局见状，只好再次申明“此项药品本年局奉令办理戒烟，需用甚殷”，“先后开办戒烟院所四处，需用鸦片、吗啡等药品甚多”，请求麻醉药品经理处开列各种麻醉药品详细价目，进而考虑采购。时隔一月，上海市卫生局无心再等麻醉药品经理处的答复，加之“近以公安局实行烟民强迫登记，劝诫人数突然增加，势非另办大规模临时戒烟医院，不足以收容各所烟民”，况且鸦片和吗啡是制作戒烟药剂的主要原料，于是1935年11月18日，该局直接向各特区法院发函，请求各法院将查抄没收并准备公开焚毁的鸦片和吗啡拨配给卫生局，“无用化有用，既节公帑，复利工作”，此函同时发给上海市第一、二特区地方法院、江苏高等法院第二分院、江苏高等法院第三分院等。

　　江苏高等法院第三分院表示事关重大，须请示司法行政部。1935年12月3日，司法行政部认为此事合情合理，且有先例，于是批准了该局的请求，“查上年首都肃清烟毒委员会成立，因需用烟土配制戒烟药品，已经前禁烟委员会咨部转饬前江宁地方法院提拨有案。来呈所叙情形，事同一律，自可照准，惟所拨品类及分量，应先呈部核定，再当众拨交。”12月5日，江苏高等法院第三分院院长梁仁杰命令上海第二特区地方法院照此执行。12月13日，上海市卫生局回复江苏高等法院第三分院，按照以往办理经验，设置1000病床的戒烟医院需用吗啡2千克和鸦片10千克，倘若按3个月用量计算，共需吗啡6千克和鸦片30千克。其后，江苏高等法院第三分院函告上海第一特区地方法院，“于每次焚毁毒品前，先行通知该局，照上开品类及数量，以每三个月合并计算领取应用”。

　　无奈之下，上海市卫生局转而求助该市第一特区地方法院，特别说明“当此市政经费极为支绌，而该项戒烟原料需要甚亟，价又昂贵”，恳请该院能够予以理解通融，按照品种和数量拨用。好在上海市第一特区地方法院较为配合，不过拨给的鸦片和吗啡数量也很有限。12月24日，该院院长郭云观表示：“查本院最近判决确定没收之鸦片等毒品计有二起：（一）成都路捕房请求处分鸦片案内，没收鸦片连纸计市秤二斤七两。（二）楼春树持有毒品案内，没收吗啡或海洛英连纸计市秤二斤七两，先行函送。”此批毒品同日随函送达上海市卫生局，“鸦片一包，海洛英两包”，连带包装纸称重鸦片和海洛英均为2斤7两。同日上海市卫生局局长李廷安发函致谢上海市第一特区地方法院，“对于贵院协助戒除烟毒工作，无任公感，除加以精制以便分发各戒烟院所应用外，相应出立正式收据”。

　　江苏高等法院得知此事后颇为惊恐，认为上海市卫生局12月13日函电中所列毒品数量已属过大，而上海市第一特区地方法院竟如此“慷慨”，江苏高等法院将此事上报司法行政部。12月26日，江苏高等法院第三分院转达司法行政部的批示，斥责之意溢于言表，最终决定不予照拨，“每三个月拨取吗啡六公斤，鸦片三十公斤，不惟事属经常，而所拨数量亦未免过巨。为慎重计，经内政部或禁烟总监核转到部，未便照准”。上海市第二特区地方法院见状，既不想违反江苏省高等法院第三分院转来的司法行政部训令，也不便让上海市卫生局空手而归，于是从同年11月刚审理过的黄木理鸦片案中，拨赠三磅半鸦片给上海市卫生局。对于上海市卫生局而言算是聊胜于无，指派技士周国宝前往交接。

　　那么既然地方各法院不愿过多提留缴获毒品给上海市卫生局，上海市卫生局为何不找麻醉药品经理处直接购买呢？事实上，在麻醉药品经理处成立之前，上海市卫生局尚能直接从土膏店购买，只不过花费较高。麻醉药品经理处成立后，上海市卫生局发现“该处之价格，又较土膏店贵逾一倍，故仅此一项之支出，已月逾千元，值此市政经费极为支绌之时，大有不堪负担之势”，“且购置之手续甚繁，以致有缺货之虞”，故而该局宁愿努力从各相关“公家”单位“讨要”毒品，也不愿意直接从麻醉药品经理处购买。

　　1936年6月24日，上海市卫生局请求该市公安局将收缴的毒品转拨给卫生局，用以制造戒烟药品，并承诺可以共同使用，“贵局在押犯，偶有需用此项药料之时，本局亦可从中拨送”。7月2日，上海市公安局一方面表示，“本局旧存之无主没收烟土，已于六三禁烟纪念节尽数焚毁，现在并无余存”，以示清白；另一方面上海市公安局考虑到与卫生局毕竟同隶市府，表示“已函请禁烟督察处上海办事处将本局以前解送之私土未曾变价者，先行拨送十余斤”，并将此事前后经过呈报淞沪警备司令部和市政府备案。此处“变价”的表述较为隐晦，实际上指将缉获的私土买卖获利。

　　禁烟督察处上海办事处竟将此事直接报告给了时任军事委员会委员长兼禁烟总监的蒋介石，蒋亲自下令驳斥上海市卫生局的做法，“嗣后各处需要鸦片、吗啡等项配制药品，应径向中央麻醉药品管理处购买，不得自行拨给”。此批示转到上海市卫生局手中，导致该局只好作罢，最终改向麻醉药品经理处购买。

　　可见，在麻醉药品经理处成立前，上海市卫生局开展戒烟工作时，往往利用法院提留或从土膏店购买的大烟毒品制造戒烟药品，进而用以“治疗”烟民，显然戒烟药品本身即含有毒品成分。禁烟督察处和麻醉药品经理处相继成立后，麻醉药品的经营管理从监管走向专营，上海市卫生局虽向各地方法院和上海市公安局多次申请，也只能获取种类和数量比较有限的鸦片或毒品。恐怕是法院和公安局均不愿承担“私自拨赠毒品”的罪名，特别是当禁烟督察处上海办事处获悉此事后，直接向蒋介石报告此事，于公于私，他都无法容忍上海市卫生局这种“嚣张”的行为，责令此后所有地方行政机关只能从麻醉药品经理处购买。

　　上海市卫生局尚且如此艰难，普通药商的处境可想而知。1935年卫生署命令全国各地药商必须将所有现存的麻醉药品及其制剂、注射液等药品，在12月31日之前上报封存；自1936年3月1日起，“应一律购用经理处药品”，所有药商不得私贩，否则予以严惩。此举显然触及各药商、药厂的利益，遂由全国新药业同业公会联合会出面向卫生署据理抗争，所提要点有三：其一，“暂行办法”只划定了阿片、吗啡等10种麻醉药品，而10种以外的麻醉药品并未说明如何处理，导致买也不是，卖也不是；其二，尚无麻醉针药及其制剂运输办法，导致产也不是，运也不是；其三，在华外籍医师以往直接从各大药房购买麻醉药品，“暂行办法”并无外籍医师如何购用麻醉药品的规定。

　　对此，卫生署一方面继续严厉取缔违规售卖麻醉药品的行为。例如，无锡太和药房因烟犯供认售卖“北地那儿”针药，“竟被县府查封，人犯拘押”，其后该药房通过无锡新药业公会向“全国药联会”求援，而“全国药联会”表示会与无锡县政府和县商会进行交涉，“证明卫生署对于售剩专供医药上用之麻醉药品及其制剂等，迄今尚未批示确定办法”，此种施救方式略显无力。另一方面，卫生署对“全国药联会”所提诸点似乎仅作选择性回应，表示在“暂行办法”颁布之前，对于各药商所进10种以外的麻醉药品存货，倘若尚未售完，则须将种类、品名、数量“从速列单具报，再候核办”。眼看各地行政当局取缔麻醉药品“日见严厉，动辄处以死刑”，“全国药联会”只好转而约束各地会员药房遵照署令办事，“免被干累”，并通告各会员务必将所有麻醉药品一律于1936年4月底前“具报到会”。此外，卫生署还专门派陶济安调查上海麻醉药品市场，并为下一步在沪设立麻醉药品分销处做准备。然而上海各药商纷纷表示已陷入运销两难的尴尬境地，“（一）现存麻醉药品既限于法令，不能运销，拟请中央麻醉经理处给价收买，以济商艰。（二）现存麻醉药品制剂如注射剂等不能运销外埠，以致外埠医师及医院倍感困难，往往函电交责”。

　　揆诸以上史实，所谓戒烟药品即为毒品或麻醉药品的“变种”，而每年“六三禁烟纪念日”公开销毁的大烟毒品或许也只是一部分。至于未被销毁的大烟毒品，既有可能用于制造麻醉药品，也有可能被“变价”处理。从这个角度来说，国民政府的麻醉药品专营政策执行起来有些暧昧不明。如果说麻醉药品在平时是重要的医疗药品，那么在战时则是重要的战略物资之一。由于卫生人员在战场上救死扶伤时，需要先用麻醉药品缓解士兵疼痛，然后再由医生开展战地救治工作，那么抗战时期麻醉药品的专营情况究竟如何？

三、 全面抗战时期麻醉药品专营情形

　　全面抗战爆发后，1938年3月内政部命令麻醉药品经理处改隶卫生署卫生实验处管辖，并分函通知业务往来频繁的禁烟督察处和禁烟委员会。但正式解除隶属关系要到1939年1月25日，内政部一天之内先是下令废止1935年7月3日公布的《中央卫生试验所麻醉药品经理处组织章程》，而后又下令颁发新的《麻醉药品经理处组织章程》，内政部卫生署亦先后以两道训令连续公布此事。此后麻醉药品经理处迁至重庆，卫生署署长颜福庆改派史悠明职掌该处，胡杰仍为副主任。此举标志着麻醉药品经理处开始正式由卫生署直接管理。

　　1940年2月28日，内政部卫生署将麻醉药品经理处和第一制药厂列为直属，“查该处之职掌以直接本署之关系为多，兹为增进工作效率，免除公文承转多一周折起见，经呈请内政部将该处迳行改隶本署”。9月，麻醉药品经理处和第一制药厂奉卫生署令迁往合川办公。合川由于地形特殊，比较隐蔽，是抗战大后方重要的工业基地。虽然该地经常遭到敌机轰炸，但还是要比重庆主城区安全得多。麻醉药品经理处迁至合川后，原主任史悠明去职，改由卫生署署长金宝善指派的留法化学家梁其奎充任。

　　由卫生署直接经营的麻醉药品生产机构还有卫生署毒品调查局、中央生物化学制药实验处以及中央防疫实验处等机构。1941年卫生署毒品调查局扩编，也开始生产麻醉药品，包括复方吐根散、甘草合剂、布洛丸（Blaud）和阿司匹林，以及硫酸钠、吗啡、可待因、士的宁。但这几家远不及麻醉药品经理处的业绩显著，“十余年来，该处一方面办理输入运销，统筹供应；一方面试验自制，以减少输入。如鸦片粉、鸦片酊、吗啡粉、燐酸可待因、狄奥宁及各种注射用安瓿，均可自制，无须再从国外购运。近年以非法输入逐渐减少，兼以战时部队扩编，需要激增，故该处产量，逐渐均有增加”。具体进出口情形如表1所示：

　　总体而言，全面抗战时期麻醉药品生产相对稳定，销路比较通畅，定价比较昂贵。随着麻醉药品经理处自产自销能力的提高，开始逐年减少进口，抗战后期主要依赖自制。当然部分制造工艺复杂的麻醉药品仍依赖进口。在此过程中，麻醉药品经理处逐渐完善了麻醉药品专营制度。

　　一方面为满足军民对麻醉药品的需求，另一方面考虑到合川距重庆相对偏远，麻醉药品经理处特地在重庆陕西路33号设立售品室。1941年9月，该处制定了《麻醉药品经理处兼制普通药品重庆零售规则》，零售对象包括个人、单位、机构、团体等。购买量较少时，药品均照原价现款出售；当机构或团体购买药品总价值在500元以上时，给予九五折优待价。倘若购买量超过零售规定数量，或者需要委托该处代制药品，则可由驻渝办事处与麻醉药品经理处商议办理，如有委托代制普通药品业务，则由驻渝办事处全权处理。

　　麻醉药品经理处还制定《普通药品购品须知》五条，强调购买者须填写请购单，药品一经售出概不退换。此外，还制定《卫生署麻醉药品经理处办事细则》，该规则对麻醉药品的输入、制造、鉴定、分销程序作了明确规定。1941年10月1日，麻醉药品经理处驻渝办事处正式开始办理业务，考虑到“该处存有待售各种药品，事关军民医药”，特别请求重庆市警察局一分局随时协助保护。

　　1942年9月，卫生署麻醉药品经理处请求完善组织编制，“查该处业务年来发展甚速，原有组织章程施行已久，组织机构不足适应”，同年10月13日经修订的《麻醉药品经理处组织规程》正式公布实施，规定该处主要负责麻醉药品的保管、稽核、输入、销售，以及麻醉药品原药及其制剂的鉴定与制造。1943年9月麻醉药品经理处顺势制定了新的《麻醉药品经理处购药注意事项》，进一步完善供销程序，同时不再售卖普通药品，“本处普通药品早经奉令停售，请向重庆新桥战时药经会洽购”，并提醒购买者目前怕怕非林、阿朴吗啡、欧可达类麻醉药品暂时缺货。

　　需要说明的是，由于受抗战影响，大量重要档案残缺亡佚，很难完整还原麻醉药品的订购情况，但是透过福建延平美以美会吐吡哩医院（Alden Speare Memorial Hospital, Methodist Church）的购药经历，或可呈现麻醉药品购销的一般情形。

　　由上表可知，麻醉药品经理处要么减量供应，要么审批不过。该医院所列9种麻醉药品仅批了5种，即阿片粉、复方吐根散、盐酸吗啡、燐酸可待因、盐酸可卡因。实际上，获批的麻醉药品比较常见，制造工艺较为简单；其他麻醉药品或因存量太少，或因不易制造而未能批准。

　　至于这批麻醉药品的单价和总价，该医院负责人杜嘉德（G. L. Downie）在信中谈到，麻醉药品经理处有一份麻醉药品的价格明细表，按照当时的麻醉药品价格和邮资计算，总药价为1803元，邮费是药价的15%，应为270.45元,总计2073.45元。但由于是从西南大后方运往东部沿海地区，运输不仅缓慢，而且双方通信时断时续，为了确保能够买到这批麻醉药品，该院还专门购买保险，实际支付金额多于应付款项，给麻醉药品经理处寄去了两张邮政汇票，一张1900元，一张300元。款项到位后，在通关行路时，还必须持有麻醉药品经理处开具的“麻醉药品购运凭照”方能畅通无阻。

　　综上所述，虽然全面抗战时期国内麻醉药品生产相对稳定，自制多于进口，但各地医院、医师向麻醉药品经理处购置麻醉药品，基本上还是定需、定量、定类供应，审核也比较严格。购买流程大致为“购买者填写订购单→购买者邮寄订购单→麻醉药品经理处审核→购买者电汇价款和邮资→麻醉药品经理处发货并开具购运凭照→购买者前往邮政机构提货”。就购买流程而言，麻醉药品经理处具有较为明显的“垄断”性质，与民国时期生物制品的产销情况类似，不完全遵循市场规律，而且麻醉药品经理处旨在通过限制购买的方式配合禁烟禁毒政策的贯彻，不能像中央防疫处那样设法推销，这也决定了麻醉药品经理处销售渠道比中央防疫处狭窄得多。

四、 抗战胜利后麻醉药品专营渐弛

　　抗战胜利后麻醉药品的生产成本逐年上涨，导致麻醉药品经理处和第一制药厂陷入经营困境，造成“有价无市”的状况。麻醉药品经理处曾试图通过“双肩挑”“设分销处”等渡过困难。然而随着时局急转直下，麻醉药品经理处迁往台湾，基本结束了在全国的专营业务，以至于解放战争后期各地医师甚至可以通过私人关系运作超量购买麻醉药品。

　　虽然麻醉药品的单价每年均有变动，但种类相对固定。若将上文中1942年若干麻醉药品单价置于1935—1948年单价序列之中，或可大体上还原出20世纪三四十年代麻醉药品价格波动概况。

　　从表3不难看出，1942—1948年麻醉药品单价上涨较快，尤其是1945—1948年涨幅较大。其根源在于抗战大后方各种资源比较匮乏，原料、包装、工人工资都在不断上涨。1944年11月28日，麻醉药品经理处和第一制药厂决定自1944年12月1日起，“照新价目表计算”。抗战胜利后物价持续走高，导致麻醉药品经理处和第一制药厂经营陷入困境，“本厂药价自抗战后不能依照物价上涨指数及时调整，而员工薪饷、津贴及米代金等均由本处自给，使成本高过售价。数年以来，本处亏蚀累计甚多，以致经济困难异常”，1945年12月21日，梁其奎致函“诗荃”（许世璿），请其呈报卫生署批准提高药品价格，重新制定价目表，这便是1946年新订价目表的由来。

　　1946年卫生署派梁其奎继续担任麻醉药品经理处长兼任第一制药厂长，3月11日梁氏到合川就任。7月，麻醉药品经理处奉令迁返南京，开始扩展供销渠道，“近因国内医药或科学上之研究所需数量日益加增，而供应方面自应随之逐予扩展，方足以应各方之需要”，一方面率先在上海静安寺路静安新村26号设置驻上海办事处；另一方面委托地方卫生主管机关代办分销事宜，由麻醉药品经理处统一供应，并由该处派员常驻代销机关监督协办，销售模式以门市分销为主，邮递分销为辅，代销机关开办分销业务一切费用自理，仅允许从代销机关所销售麻醉药品的总值中提取5%作为补助费。

　　1947年麻醉药品价格持续飞升，麻醉药品经理处“以市上各种物价上涨，麻醉药品之售价，亦将予以调整而提高”。1947年6月，四川省政府将多达2.5万两的鸦片奉令拨赠给卫生署“废物利用”，用于制造麻醉药品，进而缓解市面上的短缺问题。截至1947年，除上海分销处以外，国内还有重庆（临江路22号）、南京（黄浦路1号和太平路402号）、北平（崇文门大街69号）等三个分销处。1947年开始筹划卫生部麻醉药品经理处台湾分处，因海上交通不便，麻醉药品“未能大量运台”。1948年冬国民政府先是指派专轮将麻醉药品经理处上海分销处迁往基隆，1949年上半年又将麻醉药品经理处迁往台北，麻醉药品原料来源开始转向台湾本地，“本处台湾分处接收台湾省林产管理局、嘉义山林管理所移交粗古柯（高根）五十八公斤分装三箱解缴本处，当即会同验收计得净重五万七千五百四十公分”。

　　1949年10月中华人民共和国成立后，广大西南地区仍未解放，蒋介石及其军队此时逃窜至重庆地区。在此期间，仍有人试图联系远在重庆的内政部麻醉药品经理处重庆分处购买麻醉药品。同年11月15日，云南籍医师李文润转托内政部次长李根林，请其代购麻醉药品，表示会将订购单、印鉴单交与云南省党部主任裴存藩带到昆明，若未能及时收到，将寄航空件，“决不有误”。11月16日，李文润致函李根林询问麻醉药品是否已照单发售，“弟须药甚亟，为未接到该信，请饬人先将该药取回，交裴存藩主任带昆订购单及印鉴单，当直接补按该处（此款早既付清）”，“但因交通关系，到现在既有八个月，我只得到二个月份，还有一个月份量在重庆，而且一个月只准购十公分，离我需要量甚远（我一个月要一百公分，用一百公分可救一二百人）”。此种购买量若是在抗战时期绝无可能被批准，但李文润认识诸多国民党政要，表示曾“当面与朱卫生署长商妥，准弟一月在一百公分内自由订购，他可核定数量”。此处提到的“朱署长”应是朱章赓，他的处事风格本就比较看重实际，自然爽快应允。

　　1949年11月17日，李文润再次向李根林私下沟通购买麻醉药品事宜：“弟本晚与主席说安，用主席名义向内政部拿麻醉药品，欧可达五百公分、狄奥宁五百公分，燐酸可待因五百公分，弟交主席片上仅各一百公分，我现在想不如一次要求多一点，万一重庆存药不多，则可否请内政部饬台湾分处拨给，内政部要手续或药款以后再补，日后兄介绍来戒烟的朋友，可以完全免费。”信末特别叮嘱：“弟存有药品请带回。”内政部部长李汉魂批示，“该医师需量较大，准予配购欧可达一百公分，狄奥宁一百公分，燐酸可待因一百公分，该处重庆办事处遵予配售”。同年11月28日，内政部再次命令麻醉药品经理处照办。虽然麻醉药品经理处重庆分处结束时间尚不清楚，但可见此时可以通过私人渠道违规超量购买麻醉药品。

五、 结语

　　孙中山曾指出，“中国之禁烟问题与良好政府之问题，有连带之关系”，近代以来“烟政”“警政”“药政”与“卫生行政”长期彼此缠绕，“烟政”不仅是内政外交方面的宏观问题，还是内政之下的具体事务。究其原因，不仅与内政变迁有关，还与近代中国“卫生行政”“药政”脱胎于“警政”密切相联。1905年清政府在巡警部警保司之下设立卫生科，1906年改为卫生司，负责取缔违药、烟毒、吗啡等物品。民初仍设卫生司，由第四科主掌“药政”，负责药品和剧毒药品的检查。南京国民政府成立以后，将卫生司改设卫生部，经数次升降，时设卫生署，终改卫生部，由医政处药政科职掌“药政”。由此看来，禁烟禁毒与麻醉药品问题不仅攸关内政外交，还是卫生行政的重要内容，牵涉诸多部门，各方利益关系盘根错节。尤其是民国时期毒品基本处于禁而不绝的状态，政府常常打擦边球，这就令麻醉药品管控问题变得更复杂。

　　清末民初随着国际合作趋势日渐兴起，禁烟禁毒运动成为政府内政外交工作的重要内容之一，禁烟禁毒运动之下麻醉药品问题日渐凸显。到了南京国民政府时期，当局试图将麻醉药品纳入专营轨道，但实际执行起来却是难上加难。受国内反对鸦片公卖的舆论影响，麻醉药品经理处长期处于筹而不设的尴尬境地。此后虽经辗转腾挪在中央卫生试验所之下低调设立，却又难以逃脱被禁烟督察处与禁烟委员会争相分羹的命运。麻醉药品经理处与禁烟督察处、禁烟委员会之间存在利润分成，私利过重导致禁烟禁毒机构与卫生行政机构之间难以有效整合，也容易滋生腐败。具体到操作层面，即便是上海市卫生局在购买麻醉药品时亦是困难重重，专营政策反而增加了购药难度，这种情况直到全面抗战时期才有所改善，但总体上麻醉药品还是供不应求。

　　麻醉药品经理处取名“经理”而非“管理”，昭示出职权范围大小的问题。若取“管理”之意，必然涉及麻醉药品的进出口关税，便有侵夺海关权限之嫌，也可能会牵绊到华洋纳税问题。况且民国时期麻醉药品的种类和成分难以界定，具体到应用场景更为复杂，法、理、情三者之间难以平衡。此外，无论是麻醉药品还是烟毒均非普通的商品或药品，其经营手段往往还依赖某些无法反映在纸面上的“潜规则”。从这个角度来说，麻醉药品管控作为卫生行政的重要内容之一，不仅需要“硬法”提供法理支撑，还需要“软法”进行柔性治理。

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