最高检理论所谢鹏程：在现代国家治理体系的整体布局中寻找检察权发展的途径与方式
在现代国家治理体系的整体布局中寻找检察权制度改革发展的合适途径与方式
原标题为：年度盘点|检察学:围绕'四大检察'解新题答难题
来源：检察日报 2020-01-06 作者：谢鹏程新闻来源：正义网
◇应立足于我国实际情况,在现代国家治理体系的整体布局中寻找检察权制度改革发展的合适途径与方式,抓住发展并完善我国检察权制度的历史契机,从而真正走出一条具有中国特色的检察改革道路。
◇要通过系统性、综合性改革,重塑符合公正原则的法治秩序,保障认罪认罚从宽制度健康发展。认罪认罚从宽的制度设计暗含了量刑建议精准化方向,越具体明确的量刑建议越利于控辩合意的达成,符合制度的价值目标。
◇把握行政检察工作新格局,做到以行政诉讼监督为基石,以化解行政争议为“牛鼻子”,以非诉执行监督为延伸,并妥善处理行政检察与其他监督职能的关系。
◇拓展行政公益诉讼中的公共利益,其中公共利益维度、公共利益时空、公共利益类型、公共利益考量方式的拓展是主要方面。
坚持和完善中国特色社会主义检察制度、推进检察监督体系和监督能力现代化,既是检察工作全面协调充分发展的目标和任务,也是检察工作全面协调充分发展的基础和框架。一年多来,人民检察院主动融入国家治理体系和治理能力现代化进程,对内设机构和检察业务进行了系统性、整体性、重塑性改革,形成了“四大检察”“十大业务”的基本格局。2019年度检察理论研究围绕“做优、做强、做实、做好”“四大检察”工作的履职目标及时“解新题”“答难题”,形成了一批能够协助领导决策、推动改革创新、达成解决方案的理论成果。
检察职能在国家治理体系中的定位
检察权在现代国家治理体系中的维度审视。有论者提出,检察权的政治维度、社会维度、法律维度在保证国家法律的统一正确实施、保障“法律的守护人”的客观地位、实现国家治理的司法化起了重要作用。唯有全面研究检察权制度设立运行的历史轨迹,各国发展演变的探索道路,并且立足于我国实际情况,在现代国家治理体系的整体布局中寻找检察权制度改革发展的合适途径与方式,才能抓住发展并完善我国检察权制度的历史契机,从而真正走出一条具有中国特色的检察改革道路。
检察机关在国家治理体系中的定位探寻。有论者提出,在深化“以审判为中心”的诉讼制度改革和监察体制改革的新时代背景下,我国检察机关需要在国家治理体系中立足“检察院是国家的法律监督机关”的宪法定位,避免法律监督概念的泛化,并用公共利益标准塑造检察机关权力行使边界。
检察权本质和法律监督原则的宪法再思考。有论者认为,中国的检察制度不仅仅是刑事追诉制度,而是一种更宽泛意义上约束权力和权利的手段或形式,是一种政治制度。检察权是实现法律监督的一种权力,检察机关行使检察权的根本使命就是建立起一种约束权力和权利的政治生态。中国检察体制改革要忠实体现宪法的这一原则规定,以法律监督为核心构建中国特色检察制度。
新时代法律监督理念的新阐释。新时代法律监督理念的逻辑是什么?有论者提出应从四个方面展开:第一,问题意识层面,从理论和实践层面分别系统性回答新时代应当坚持和发展什么样的法律监督、应当怎样坚持和发展法律监督;第二,基本定位层面,是新时代中国特色社会主义法治理念在法律监督领域的具体化,也是指导和调整我国全部法律监督活动的根本指针;第三,逻辑边界层面,不得违背我国人大制度根本遵循和现代法治基本共识;第四,根本保证层面,要始终坚持中国共产党对法律监督工作的领导。
做优刑事检察的路径探析
推动刑事立案监督创新发展。刑事立案是我国刑事诉讼的入口程序,是侦查机关正式开始侦查活动的必经程序。当前,在监督立案与监督撤案的条件、监督的方式和效果等方面存在一些问题,制约了刑事立案监督工作的开展。有论者指出,需要树立新时代刑事立案监督的理念:坚持共赢监督理念;坚持监督与办案相统一理念;树立专业监督理念。在实现国家治理体系和治理能力现代化发展的进程中,需充分发挥大数据技术的支撑作用,推动检察机关的立案监督工作和制度的创新发展。
全面提升侦查活动监督质效。在全面推进依法治国的新形势下,司法体制改革的决策部署、人民群众的法治期待、人权保障的时代要求、侦查办案的发展变化都对强化侦查权监督制约提出了新的要求。加强和改进侦查活动监督,确保侦查权在法治轨道上运行,是检察机关面临的重要课题。有论者指出,当下应在遵循侦查活动监督基本原则的基础上,进一步拓展监督途径,强化监督手段,完善监督方式,优化监督模式:在时间上,以提前介入的方式进行拓展;在空间上,以对公安派出所侦查的监督的方式进行拓展;在科技上,以智慧监督的方式进行拓展,从而全面提升侦查活动监督质效。
深化捕诉一体办案机制改革。捕诉一体化是对检察办案机制的改革,有论者从捕诉一体办案机制正式实行的情况出发,总结其三大实践价值:一是有利于少捕慎捕和保障人权;二是有利于解决实践中案多人少的矛盾和提高司法效率;三是有利于增强检察官的办案责任心和提高检察官素质。还有论者提出应当建立完善相应机制:一是建立上级指导下的职务犯罪侦查案件捕诉一体机制;二是检察机关实行诉讼监督案件化办理;三是建立检察机关有效的内部监督制约制度,保证捕诉一体办案机制健康发展,更好地发挥其有效作用。
适用好认罪认罚从宽与量刑建议制度。2018年修改后刑事诉讼法确立了认罪认罚从宽制度,如何理解、适用和完善该制度,是理论和实务界关注的重要议题。有论者从历史发展的角度提出,认罪认罚从宽等制度的施行,标志着刑事诉讼“第四范式”的形成,意味着刑事司法的结构性变革。要通过系统性、综合性改革,重塑符合公正原则的法治秩序,保障认罪认罚从宽制度健康发展。量刑建议是检察机关在诉讼中发挥主导作用的重要体现。有论者指出,认罪认罚从宽的制度设计暗含了量刑建议精准化方向,越具体明确的量刑建议越利于控辩合意的达成,符合制度的价值目标。当前检察机关量刑建议的精准化水平仍不高,应当通过完善量刑规范和指导意见、应用大数据智能辅助系统、加强学习培训等方式提升检察机关量刑建议的能力和水平。
合理适用不起诉权。不起诉权是公诉权的重要组成部分,在强化检察官客观公正义务、保障无罪的人不受刑事追究、贯彻宽严相济刑事政策、落实诉讼经济原则等方面发挥着积极作用。在当前的司法实践中,仍然存在不敢用、不愿用、不会用以及不当适用不起诉权的现象。为此,有论者指出应树立正确的不起诉权适用理念,从法律理解适用、制度机制完善以及配套措施跟进等多个方面推动不起诉制度的创新发展,激发广大检察人员敢用善用不起诉权的勇气和信心。同时,为了防止不起诉权的滥用,还应合理设置对不起诉的内外监督机制,推进不起诉公开听证制度,做好不起诉案件的文书说理和论证。也有论者提出,应从理论上认识不起诉权的独特价值,并从多方面推动不起诉权的合理适用,包括:从政策上为不起诉权的合理适用解套、从权力和组织上为不起诉权的合理适用提供保障以及完善相应的制度机制建设。
行使好保留的职务犯罪侦查权。修改后的刑事诉讼法给检察机关保留的侦查权虽然有限,但它对于进一步优化办案资源配置、提高反腐败整体效能具有重要意义。有论者提出,在解读法律和最高检有关规定的基础上,未来应从六个方面把握好检察侦查权的行使:正确分析侦查形势,保持清醒头脑;增强侦查意识,着力在诉讼监督中发现犯罪线索;建立犯罪线索移送反馈机制,实现发现线索与侦查的无缝对接;重视科技装备建设,实现科技强侦;既要传承经验,又要创新发展;努力建设优秀的侦查队伍。
推动刑事执行检察转型发展。随着监察体制改革以及人民检察院组织法、刑事诉讼法的修改,刑事执行检察对于检察机关聚焦法律监督、实现转型发展具有不可替代的重要作用。有论者提出,推动刑事执行检察工作在新的起点上创新发展,应明确监督的重点、客体,避免泛监督化;厘清刑事执行检察官的责任,避免泛责任化;提升刑事执行检察监督的刚性,侦查权应成为监督刚性的来源;巡回检察与派驻检察相结合,也可以下级派驻与上级巡回相结合,作出立体化设计;健全社区矫正的社会支持体系,强化国家责任;加强科技手段在刑事执行检察监督方面的运用;加强个案研究,关注法律适用问题。
做强民事检察的理论探索
做强民事检察的理念指引。围绕最高检党组就如何做强新时代民事检察工作提出的“精准监督”理念,有论者提出加强民事诉讼精准监督的具体建议:一是贯彻民事诉讼精准监督理念需厘清五个关系。二是准确界定民事诉讼精准监督的实现路径,包括科学界定监督标准、合理设置民事诉讼精准监督的监督方式、优化设计民事诉讼精准监督的监督程序、建立健全民事诉讼精准监督的工作机制。三是建立健全民事诉讼精准监督的制度保障,包括建立案件跟踪监督制度、健全案件跟进监督制度、在立法上对检察机关调查核实权予以保障、完善案件受理制度,明确将虚假诉讼监督列入依职权监督的范围。
做强民事检察的立足支点。民事检察已经进入新时代,基于现实考量,有论者提出民事检察创新发展需要立足的八个支点:一是全面化。包括职能全面化,手段全面化和保障全面化。二是协同化。检法关系要优化,检察机关和党委、政府、人大、政协、社会组织等各方面的关系都要优化。三是规范化。落实规范化的三个配套措施,包括律师强制代理制度、立案登记制度、案件繁简分流制度。四是诉讼化。以听证求程序正当性、以查证求客观真实性、以核证求审判公正性。五是阶梯化。检察建议先行;跟踪追效,监督升级;人案并查,检监衔接。六是社会化。包括目标社会化,阵地社会化和队伍社会化。七是公开化。包括办案流程、法律文书和案件说理公开。八是刚性化。宣告送达公开化;人大备案;年度反馈,对监督对象每年制发一份监督白皮书。
实现民事检察精准化目标的发展路径。如何实现民事检察的精准化目标?有论者提出,应以监督准、质量高、效果好为具体目标,把握好七个方面的精准:一是范围精准。二是对象精准。三是程序精准。四是方式精准。五是说理精准。六是论辩精准。七是督促纠正精准。还要处理好几对关系:一是处理好同级监督与上级监督关系。二是处理好抗诉型监督与建议型监督的关系。三是处理好程序型监督和实体型监督的关系。四是处理好私权救济型监督和公益保障型监督的关系。五是处理好法治型监督与政策型监督的关系。六是处理好本体型监督与延伸型监督的关系。七是处理好息诉型监督与纠错型监督的关系。
增强民事检察调查核实权的刚性及可操作性。困扰民事检察调查核实权实行的原因之一,就是刚性方面尚有不足。有论者提出了相应的建议:一是可以考虑参考民事诉讼法关于调查权的相关规定,包括关于拒绝、妨碍法院行使调查权的法律责任,来规范、完善民事检察中的调查核实权制度,使检察机关调查核实权更有可操作性。二是可以考虑将目前的事实证据领域的调查核实权,扩张到实体法适用上的调查核实权、程序违法上的调查核实权。三是可以考虑对民事诉讼法等相关条款进一步完善,细化调查核实对象的配合义务,增强调查核实权的刚性和可操作性。
做实行政检察的方向指引
把握行政检察工作的新格局。充分认识行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察全面协调充分发展的重要意义,有论者指出,立足行政诉讼监督的法定职能,把行政诉讼的制度性问题作为行政检察的改革出路,把行政诉讼在法治建设中的疲弱、缺位、滞后问题的解决作为行政检察发展的广阔舞台,把人民群众对依法维权之路的信赖作为行政检察健康发展的重要动力。把握行政检察工作新格局,做到以行政诉讼监督为基石,以化解行政争议为“牛鼻子”,以非诉执行监督为延伸。妥善处理行政检察与其他监督职能的关系,一是把握好与监察委员会职务违法监督的界限与衔接,二是把握好与公益诉讼检察的界限与衔接。
寻求行政检察工作的突破口。当前,行政非诉执行案件增长明显,一些地方行政非诉执行难问题突出,加强行政非诉执行监督的重要性、紧迫性愈加凸显。有论者指出,做实行政检察工作,必须把行政非诉执行监督牢牢抓在手上,作为当前行政检察的重要职能和重点工作,努力取得新成效。今后要在巩固专项活动成果,总结专项活动经验的基础上,做实继续深化的工作,特别是要坚持围绕中心服务大局,围绕减税降费、自然资源、社会保障、环境保护、食品药品安全等重点领域,结合各地特点适时开展“小专项”监督活动,促进解决一些地方非诉执行难、执行乱的问题。
找准行政检察工作的新方位。新时代行政检察的发展空间将在很大程度上影响甚至决定新时代检察制度的成长空间。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,为满足国家和社会多样化的司法需求,新时代行政检察需要在国家权力监督体系中寻找定位。有论者提出,“四大检察”应相互支撑、一体协同。行政检察对于“四大检察”相互协同有强烈的需求:一是以行政检察、刑事检察协同推动刑事责任、行政责任无缝对接。二是以行政检察、民事检察局部融合促进行政争议与民事纠纷协同化解。三是以行政检察、公益诉讼检察有机融合形成检察权监督行政权的协同作用。
发挥行政检察监督的作用。行政检察监督在新时代依法治国伟大工程中有着重要的地位和作用。有论者认为其作用主要体现在保障和推进法治国家、法治政府和法治社会建设三个方面:第一,在依法治国建设方面,行政检察监督的主要作用是保障和推进公正行政审判。第二,在法治政府建设方面,行政检察监督既可以通过对行政审判的直接监督间接保障和推进行政机关依法行政,也可以通过检察建议直接监督行政机关依法行政。第三,在法治社会建设方面,行政检察监督的作用主要是为受到行政违法行为或行政违法不作为侵害的相对人提供进一步的救济,保障社会公平正义,维护社会稳定。
做好公益诉讼检察的理论基础
明确检察公益诉讼的诉讼地位和构造。从世界范围看,检察机关提起行政公益诉讼是我国独创的制度。通过比较检察公益诉讼与传统诉讼、检察公益诉讼与刑事公诉、检察公益诉讼与其他公益诉讼的关系,有论者指出,检察机关在公益诉讼中的诉权行使需严格依据法律规定,不可以随意处分。行政公益诉讼与一般行政诉讼在诉讼请求、是否设置第三人制度、举证责任分配、撤诉条件、类案效应等方面存在不同。检察民事公益诉讼与一般民事诉讼在诉讼请求、实体处分方面存在不同。检察公益诉讼与刑事公诉在诉讼职权、两造关系、二审程序等方面存在不同。与社会组织提起的民事公益诉讼相比,检察机关提起民事公益诉讼的诉权是有限诉权,需要履行公告程序。政府提起环境损害赔偿诉讼应优先于检察机关提起公益诉讼。
把检察公益诉讼制度优势转化为社会治理效能。有论者指出,检察公益诉讼工作要深入贯彻落实检察工作总体要求和总基调,切实把检察公益诉讼制度优势转化为社会治理效能:(1)聚焦党和国家工作大局,进一步加大重点领域监督办案力度。(2)坚持主动作为,努力在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制中发挥检察公益诉讼的特有作用。(3)坚持问题导向,进一步规范公益诉讼检察工作,确保顶层设计和基层实践同频共振。一是正确处理数量与质量的关系,科学调整提起公益诉讼案件结构。二是正确处理专业与民主的关系,探索建立公益诉讼诉前程序检察建议落实标准及成效评估制度。三是正确处理兜底与拓展的关系,稳妥、积极探索办理“等”外领域检察公益诉讼案件。
优化检察机关公益诉讼调查核实权运行机制。调查核实权的充分行使是检察机关提起公益诉讼的必要前提,是查明案件事实、核实案件情况的必备手段。通过分析当前调查核实权运行面临的权力行使边界模糊、保障措施不足、办案人员专业水平不足以及调查核实权运行易受外界干扰等问题,有论者提出应当通过明确公益诉讼调查核实权运行机制,建立公益诉讼调查核实权运行保障机制,搭建公益诉讼调查核实权运行配套工作机制,加强检察机关公益诉讼一体化办案机制建设等方面,强化检察机关公益诉讼调查核实权的实践运行。也有论者建议通过赋予强制取证权、建立公益诉讼证据调查令制度等方式完善对调查核实权行使的保障措施。
准确认定行政公益诉讼中的“行政机关不依法履行职责”。行政不作为的认定是行政公益诉讼案件中最常见、争议最大的实体性问题。通过分析检察机关判断行政机关不依法履行职责的形式要素和实质基准,有论者提出是否接受并执行诉前检察建议的内容,是判断行政机关是否依法履行职责的形式标准。行政公益诉讼中行政机关作为义务的来源,主要是法律在相关公益领域赋予的具体监管职责和其他行政义务。行政机关“形式作为但实质不作为”的认定,应以有效保护公益为目标,从行政机关处理问题的时间、方式、过错等角度,结合常识理性进行实质合法性判断。
积极拓展行政公益诉讼案件范围。理论界与实务界普遍认为,应当拓展行政公益诉讼案件范围,对行政公益诉讼范围中的“等”应作“等外等”解释。拓展行政公益诉讼中的公共利益,其中公共利益维度、公共利益时空、公共利益类型、公共利益考量方式的拓展是主要方面。可以通过行政公益诉讼机制化、界定公益概念、概括加列举规定公共利益内涵、诉权主体自行选择、公共利益判定宽路径、公共利益作为最终依据等进路予以拓展。
加强刑事附带民事公益诉讼的协同机制建设。当前,刑事附带民事公益诉讼已经成为检察机关提起公益诉讼的主要形式,但理论界对这一问题的研究并不充分。刑事附带民事公益诉讼综合了众多性质迥异的要素和程序,其功能、模式和机制方面的协同问题亟待解决。有论者提出,在功能层面,刑事附带民事公益诉讼的社会保护和公益保护功能已较好协调并产生协同效应,但权益救济功能与社会公益保护功能仍须加强协同。在机制层面,我国刑事附带民事公益诉讼还需加强提起依据、受案范围、管辖、责任方式以及程序方面的协同。
(作者分别为最高人民检察院检察理论研究所所长、研究员,科研管理部副主任、副研究员)