【模式经典】高端F-EPC合规研判与操作要点

基本结论部分F-EPC的违规之处在于固化延长支出责任，对此进行合规化设计和改造，是合规操作F-EPC的关键之处，其中，绩效考核是关键性的合规要点，专项资金制度是项目可行的必要保证。一、F-EPC陷入疑似违规《政府投资条例》颁布实施后，其中有关“第九条 政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目)…”，“第二十二条 政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设”(本文全文以紫色字体表示文件原文)的相关规定，令F-EPC领域陷入疑似违规，引起业内重重担忧。本文意在对多种类型的F-EPC加以详细分析，对合规与违规边界加以明确界定。二、哪些F-EPC违规了？(一) 没有列入预算？有些读者提出F-EPC的违规之处在于“没有列入预算”，或者“超出中期财政规划编制预算”，这种观点是不准确的。我们再次强调这一概念：是否判定为违规举债，与是否纳入预算，没有必然联系。假如纳入预算就合规了，那就年底前做好计划列入呗，对于客观上需要跨年度的工程，在编制下年预算做出备注的做法也是允许的。显然，预算与违规举债，并没有必然联系。纳入预算的违规举债，是明目张胆的违规举债；不纳入预算的违规举债，是偷偷摸摸的违规举债；二者都是违规举债。(二) 施工单位垫资？对于“穿透来看财政终将承担付款责任的政府直接投资公益性项目”来说，“施工单位垫资”确属违规行为。但是，并非所有的F-EPC都符合这两个条件。首先，《政府投资条例》文中提及的“不得垫资”，是针对“政府投资项目”，即“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”，并不是针对全部“使用政府投资资金的项目”的规范；其次，条例中要求的是“不得由施工单位”垫资建设，并未禁止其他类型单位的情况。所以说，“垫资”并不必然令F-EPC违规。PPP项目管理库里，政府投资项目比比皆是，如果不允许社会资本方出资建设，那几乎可以判断PPP管理库就没有存在的必要了。文件的要求，仅仅是“不得由施工单位”垫资建设。(三) 固化支出责任！部分F-EPC的违规之处在于，①在穿透来看财政终将承担付款责任的情况下，②将本应按期向施工单位支付的工程款项，③以固化或相对固化支出责任的形式，延后若干时间支付，从而构成了违规举债。符合上述三个条件的，一定是违规举债；不完全符合上述三个条件的，要结合具体情况做判断。三、哪些F-EPC是合规的？(一) 按立项主体划分的合规边界分析从按立项主体划分的角度来分析，企业投资项目不受政府投资条例约束，采取F-EPC模式的，不是违规举债。但应注意的是，《政府投资条例》颁布实施之后，在财政性资金促使形成固定资产的公益性项目中，无论是以资本金注入还是政府付费等支付形式存在，无论是即期还是远期，无论是狭义还是广义PPP项目，均在《政府投资条例》及相关规定的规范范围之内，均要开展可行性论证等程序。对于使用财政资金的公益性项目，采取以企业作为投资主体立项的方式，通过核准/备案等程序，来规避《政府投资条例》约束的做法是不恰当的，亦不能因此而绕开条例规范和违规举债监管。(二) 按有无收益划分的合规边界分析从理论层面上来说，在政府投资项目之中，对于有收益的、不依赖财政支付的部分，F-EPC模式不纳入违规举债。当然，这一判断的必要前提是，有收益的这部分建设内容，不应是采取“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资”且“施工单位垫资建设”方式的。客观上来看，出于多方面的原因，这些假设情况并不多见。更为重要的是，有无收益的划分，并不能成为F-EPC合规与否的判定依据。因此，我们将研究主要聚焦在无收益的项目中。(三) 按支出责任划分的合规边界分析在无收益的政府投资公益性项目中，①当穿透来看财政终将承担付款责任的情况下，②将本应按期向施工单位支付的工程款项，③以固化或相对固化支出责任的形式，延后若干时间支付的行为，属于违规举债。符合上述三个条件的，一定是违规举债；不完全符合上述三个条件的，要结合具体情况做判断：在财政买单的公益性项目中的“政府—施工单位”架构下，延期付款、违约拖欠、垫资等行为，直接判定为违规举债。同时，对于BT垫资的判定，应采取“穿透式审核”的原则，即只要最终付款人来自于财政资金，就判定为“使用财政资金”的项目，其中的政府投资项目，适用“禁止垫资”的相关规定，即使施工单位没有垫资，而是采取了建设单位垫资的方式，只要财政承担了延期付款的刚性支出责任，就属于违规举债。相反的，对于财政不承担刚性付款责任的情况，不能判定为违规举债。比如地方政府工作人员工资支出，虽然支出相对稳定，但前提仍然是“依规工作考核合格，不工作则无工资”，所以也不能列入违规举债。这也正是包括片区委托开发在内的PPP项目的合规性基础，片区委托开发的相关技术，参见公号专题。(四) 按平台角色划分的合规边界分析由合规转型平台公司(或称公益性国企)承揽的长期限政府投资项目，在合规转型平台公司按期向施工单位即时支付了相应款项的情况下，由于平台公司不是施工单位，则是否判定为“垫资违规”，目前尚无明确规定，我们对此进行区别分析：在财政为最终付款人的无收益公益性项目中的“政府—平台—施工单位”架构下，①在政府与平台、平台与施工单位均依约按期付款，且时段基本一致，也即平台仅承担管理职责时，应当不判定为违规。②在政府与平台、平台与施工单位均延期付款、违约拖欠、垫资等行为，即平台公司承担为政府融资职能时，判定为违规。③在政府与平台、平台与施工单位均依约付款，但政府滞后于平台付款的情况下，是否判定为违规垫资，尚无明文规定的直接表述。如上文所述，我们认为，地方政府延期支付其刚性支出责任的情况，属于违规举债，反之反是。F-EPC合规性分类判断表分类标准违规举债*1立项主体有无收益支出责任是否刚性企业投资项目否*2政府投资项目有收益否*3无收益刚性是*4不确定不确定*5注*1：有合规转型平台公司参与类型的判断，参见上文三(四)按平台角色划分的合规边界分析*2：判断企业投资项目的特殊情况，参见上文三(一)按立项主体划分的合规边界分析*3：判断有收益项目的特殊情况，参见上文三(二)按有无收益划分的合规边界分析*4：判断刚性财政支出责任的具体情况，参见上文三(三)按支出责任划分的合规边界分析*5：判断刚性财政支出责任的具体情况，参见上文三(三)按支出责任划分的合规边界分析四、绩效考核是合规性关键因素(一) 关键差异：营商环境考核根据开发建设的绩效情况，包括但不限于财政收入增量、经济发展、环境建设、社会效益等多方面的营商环境考核标准，而依约支付的购买服务和采购工程款项，是F-EPC项目合规性的关键因素。将项目开发建设形成的综合营商环境作为绩效考核和付款对价，是F-EPC模式区别于仅考核工程质量时限而进行延期付款的BT违规模式的关键差异。(二) 核心技术：促进营商环境如何通过F-EPC项目的建设开发，同步实现吸引固定资产投资、促进企业和就业增加，进而推动区域经济发展和财政收入增长，是片区委托开发中F-EPC模式的核心技术，详情欢迎参阅本公号片区开发专题的相关文章内容。(三) 仅考核增收：难绕开违规在近年一些不成熟创新模式中，常见规定了以“合作区域财政增收额度(的一定比例)作为支付资金来源”的情形，即常说的“有增收支付，无增收不支付”，意图借助“支付责任的不确定性”绕开“触及违规举债所需的确定性”。但是，这种支出责任实质可以视为一种“有条件负债”or“或有负债”，属于“或有的违规举债”；而且事实上，完全可以一二级连续开发的方式实现财政增收的目的。因此，在无运营无绩效、仅针对既往工程无其他对价、符合财政增收即无条件支付的情形下，等同于“附财政增收条件的BT模式”，仍属于违规举债。五、发展专项资金提供必要支持发展专项资金是将按照一定比例提取的财政收入纳入专项管理，用于专门领域范围项目的管理方式。发展专项资金的使用，有利于有效汇集资金来源，专项支持重点项目，增强计划性和简化支出管理程序。按照地方政府债务管理的习惯，政府各部门之间的借款及相关支出责任，不计入政府性债务，因此，地方政府与其各部门(包括片区开发主管部门)之间，按照财政收入分成的相关管理办法建立的发展专项资金，所形成的支出责任，不纳入政府性债务。发展专项资金的相关制度，并不是合规要点的必须组成部分；不采取专项资金或类似的管理制度，对合规性完全没有影响。但是，如果缺少了类似的资金归集制度，项目的资金来源就难以得到保证；同时，采取其他确保资金支付的形式又易于陷入违规举债。因此，为使项目回报来源合规、可靠，发展专项资金制度几乎是必不可少的。