【建纬观点】四部委齐发文，聚焦特色小镇规范化发展
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12月4日，国家发改委会同国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合发布了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称“意见”），这也是自2016年国家正式推行特色小镇模式以来，第二次由多部委联合发文对特色小镇的发展作指引。在该份意见中，进一步明确了特色小镇的概念，并对其空间范围和行政建制做了要求，也强调未来特色小镇的发展要注重防范政府债务风险，避免房地产化倾向，要求特色小镇的基础是“产业兴镇”。
在2016年住建部、发改委和财政部联合印发的《住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》（建村【2016】147号，以下简称“147号文”）中，给出的目标是“到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇”。其目的是为了促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设。而随着此政策的颁布，各个省市和地区闻风而动，纷纷公布了自己的特色小镇发展计划，并在短时间内申报了一批特色小镇，形成了一波特色小镇热潮。但是，由于特色小镇的发展主体责任在县级政府且往往涉及到空间开发，土地自然就成为了其发展基础，使得特色小镇模式成为县级政府发展“土地财政”的项目渠道。这种不顾市场、缺乏的规划的“盲目造镇”运动，一方面给特色小镇蒙上了“房地产化”的阴影，另一方面也给地方政府的财政带来了巨大压力。
实际上，此次四部委联合发布的意见，就是为了贯彻此前中央金融工作会议对于财政金融风险管控的要求，与PPP一样，特色小镇的发展也进入了“控制数量、提高质量”的阶段。
在该份意见中，在总体要求和基本原则部分沿袭了《国家发展改革委关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》（发改规划【2016】2125号，以下简称“2125号文”）中的相关内容，只做了细微的文字调整。重点主要集中在意见的主题词、重点任务和组织实施三个部分，下面就将这三部分中的内容作进一步提炼并予以解读。
在2125号文的主题词中，曾对特色小（城）镇的概念做了描述，即“特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇”。在新发的意见中，又对特色小（城）镇的概念做了进一步明确，“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇”。
通过对比可发现，相较于2125号文，意见对特色小（城）镇的空间范围做出了进一步限制，避免一些地方政府以特色小镇之名，行大区域开发之实。
相比于2125号文，四部委对当前特色小镇的发展的方向和内容又有了新的指示，具体来说：
1）准确把握特色小镇内涵
针对目前各地轰轰烈地“造镇运动”,四部委强调要准确把握特色小镇的内涵，立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”，推动创新供给与个性化需求对接，打造创新创业发展平台和新型城镇化有效载体。并明确区分产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇与特色小镇。
从这一条不难看出，对于特色小镇，国家的设想是以产业为基础、服务为配套，打造出具有小范围规模集聚效应的经济增长点。
2）遵循城镇化发展规律
同样，四部委的意见中还要求各地要结合自身实际情况，按照规律办事，提醒各地不能将特色小镇发展成为“政绩工程”，要准确借鉴浙江特色小镇的经验，厘清可复制和不可复制的内容。尤其是对于中西部地区，更是重点要求要从实际出发，走少儿特、少而精、少儿专的发展路线，清楚认识特色小镇是经济发展到一定阶段的产物，避免过度追求数量而忽略质量。
这一条主要针对当前涌现的特色小镇申报潮，再次明确特色小镇是经济发展到一定阶段的产物，并不能脱离经济发展而盲目打造特色小镇。同时还直言各地发展不平衡，采取的措施和策略就也不应相同，特色小镇不应变成简单复制和照搬照抄。
3）打造鲜明特色
特色小镇的与众不同之处就在于其自身拥有一定的特色，在意见中，四部委也积极鼓励这些小镇发挥、放大自身的特色，“以特色产业为核心，兼顾特色文化、特色功能和特色建筑，找准特色、凸显特色、放大特色，防止内容重复、形态雷同、特色不鲜明和同质化竞争”。
特色小镇的发展离不开其自身的独特条件，能够成为特色小镇，需要一定的资源禀赋和产业积淀。未来特色小镇的申报势必会越来越严格，否则就会成为“千镇一面”的面子工程。
4）推进“三生融合”
意见中抛出了“三生融合”的概念，意即“立足以人为本，科学规划特色小镇的生产、生活、生态空间，促进产城人文融合发展，营造宜居宜业环境，提高集聚人口能力和人民群众获得感”。要求留存原住民生活空间，防止将原住民整体迁出，还要增强生活服务功能、提炼文化元素和标志符号、保护景观资源，做好资源与经济的转化。
这一条体现了特色小镇建设过程中人与自然、人与社会、人与城市的和谐共生，也是特色小镇未来发展的应有之义。
5）厘清政府与市场边界
对于在特色小镇的发展过程中的角色定位做了进一步明确，意见认为未来企业将是特色小镇建设的主力军，是投资商也是运营商，并鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小镇，从而保证整体打造，避免简单堆砌；而各级政府在这一过程中承担的角色应是规划的引领者、制度环境的创造者和服务设施的提供者；允许政府通过财政资金联合社会资本，共同发起特色小镇建设基金。
这一条明确了未来特色小镇发展中的各方定位，尤其是对政府方定位更多是服务的提供者，相信企业在未来的特色小镇发展中发挥的作用会越来越大、参与的程度会越来越深。
6）实行创建达标制度
强调各地要控制特色小（城）镇的建设数量，并统一实行宽进严定、动态淘汰的创建达标制度，取消一次性命名制度，避免各地区只管申报、不管后期发展。
目前来看，虽然各地申报特色小镇的热情高涨，申报项目数量也是高居不下，但真正意义上落地项目很少，更多的是停留在签订意向协议阶段。有很多小镇虽然已完成申报，但未能真正的进入后续的建设和发展环节，此条就是针对这一点，未来“只申报、不落地”的特色小镇将成为过去式。
7）严防政府债务风险
早在今年七月份召开的全国金融工作会议中，中央领导就曾强调，“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”，这也是目前PPP模式和特色小镇模式发展由“量”入“质”的重要原因。
此次四部委意见明确要求筛选实力雄厚的投资运营商参与特色小镇建设，并要求县级政府综合债务率超过100%的风险预警地区，不得通过融资平台公司变相举债立项建设，也是对当前推动经济去杠杆、防止发生系统性金融风险、控制地方政府债务等要求的正面回应。
8）严控房地产化倾向
去“房地产化”一直是特色小镇发展过程中绕不开的一道坎，在住建部今年5月印发的《住房和城乡建设部办公厅关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》（建办村函【2017】357号）文中就曾特别强调，“对存在以房地产为单一产业，镇规划未达到有关要求、脱离实际，盲目立项、盲目建设，政府大包大揽或过度举债，打着特色小镇名义搞圈地开发，项目或设施建设规模过大导致资源浪费等问题的建制镇不得推荐”。
此次四部委联合发布的意见中，就直面这一问题，从两点出发，严防特色小镇变成“房地产小镇”，一是综合考虑特色小（城）镇吸纳就业和常驻人口规模，从严控制房地产开发，合理确定住宅用地比例，并结合所在市县商品房库存消化周期确定供应时序；二是论证企业创建特色小镇规划，对产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关，防范“假小镇真地产”项目。从上述两点不难看出，四部委此次主要寄希望于两个环节对特色小镇的地产化进行控制，首先是在土地供应环节就通过确定住宅用地比例的办法控制土地供给，从而在源头上堵住房地产开发的路径；而在后续又通过对产业内容、运营防范进行重点把关，防止将房地产开发混入其他产业当中。
需要注意的是，在特色小镇的开发过程中，很多房地产项目并不是以住宅名义开发，而是以其他名义开发，如养老、医疗等，可能还需要后续的进一步的信息公开予以辅助，从而剔除部分不合格的房地产项目。当然，特色小镇的开发过程中又确实离不开一定的房地产开发予以配合，尤其是在意见前文提到的“三生融合”的背景下，适度的房地产开发对于特色小镇来说也是十分有必要的，这也可以从意见中鼓励“适度提高产业及商业用地比例”能够看出，但这其中的尺度仍需要上至中央、下至地方各级政府和相关企业做进一步确认。
9）严格节约集约用地
由于意见的主题词中已经明确“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台”，因此特色小镇在发展过程中不可避免的要涉及到边界问题，即如何在给定的边界范围内，尽可能的提高小镇的规模和集聚效应。
针对于此，意见也明确要通过严格节约集约用地的方法，合理分配土地使用方式、提高土地利用效率。具体来说，就是要落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，划定特色小镇和小城镇发展边界，避免另起炉灶、大拆大建。并通过鼓励盘活存量项目、严控新增用地规模、全面实行建设用地增减挂钩政策的办法，提高特色小镇内部的土地利用效率。此外，还对特色小镇的四至范围有了具体而详细的规定，即“规划用地面积控制在3平方公里左右，其中建设用地面积控制在1平方公里左右，旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽”。
未来如何在这“规划用地面积3平方公里、建设用地1平方公里左右”的特色小镇上，最大程度的发挥规模和集聚效应，会成为地方政府和企业的重要工作方向。
10）严守生态保护红线
自党的十八大提出“五位一体”和“四个全面”以来，生态安全和生态保护就成为各地推进发展过程中不可忽略的一项重要任务，特色小镇的发展也当然不能绕开这一主题。因此意见中特别提出严禁以特色小镇建设名义破坏生态和自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地址公园等区域、严禁挖山天填湖、破坏山水田园；同时还要求严把特色小（城）镇的产业准入关，避免引进高污染、高能耗产业。
上述要求无疑是将特色小镇发展质量的要求又提高了一个台阶，尤其是对旅游小镇的冲击较大，因为旅游小镇的发展往往伴随着一定量基础服务设施的兴建，不可避免的会对环境造成的一定的影响，未来这类小镇的申报数量可能会减少，但质量一定都普遍较高。
在意见的第三部分“组织实施”中，明确了特色小镇的主体责任，要求各省级政府根据意见要求，及时规范纠偏，调整优化实施方案、创建数量和配套政策，加强统计监测。
更加重要的是，在项目实施项下还首次引入了淘汰机制，并直接明确，“国务院有关部门对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇等，开展定期测评和优胜劣汰”。由此，完成申报的特色小镇也与已经入库的PPP项目一样，都面临被“退库”的风险，各地在申报和建设这些特色小镇的时候，势必会更加注意符合政策的要求和导向。
自从国家推行特色小镇模式以来，可以明显感受到特色小镇模式在推动新型城镇化发展、缩小城乡差距、促进产业转型升级、带动农村和农业发展、促进传统文化和古代建筑保护、推动旅游业发展与生态环境改善等方面带来的贡献。虽然在这一过程中，特色小镇的发展也遇到了“房地产化”、“盲目造镇”、“地方政府债务”等问题的困扰，但中央继续发展特色小镇的决心仍未动摇，毕竟特色小镇模式推行之初的目的之一就是通过发挥各小镇的规模集聚效应，以点带面，为区域内经济发展增加动力。
此次四部委联合发布的意见就是下一阶段中国特色小镇发展的指导手册，也有理由相信，在四部委的意见出台后，中国特色小镇的发展将逐步进入“控制数量、提高质量”的规范化阶段。
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