【建纬观点】特色小镇的总结分析
本专栏分系列推出曹珊律师最新研究成果《特色小镇PPP项目研究报告》，本文为第十二篇。
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前 情 提 要 ：
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一、 特色小镇建设的经验
（一）突出特色是小镇的生命力
特色，是小镇对外的品牌与吸引力的来源，也是小镇建设的重心。首先，建设特色小镇，要探索小镇可能具备的特色及可以具备的特色。要根据小镇本身的自然地形风貌、小镇的区位特点、小镇的基础设施和发展的历史沿革，找到自身具备的自然或人文特征。此外，要联系当前形势潮流和政策环境，找到市场所需要、所缺乏的产业、文化和风格，发现政府政策的导向和发力点，为发展自身的特色，将特色转化为产业，转化为经济效益及社会效益找到着力点和顺风向。同时，在规划小镇特色时，要寻找与自身特色相关的资源，如自然景点资源、政策扶持资源、融资渠道、可借鉴经验等。
特色小镇的规划、建设和运营发展都要时刻贴紧自身的特色，围绕特色，做亮品牌，产生效益。
（二）树立企业主体、市场主导的理念是特色小镇成功的关键
特色小镇建设成功的关键，是正确处理好政府与市场的关系，充分发挥市场机制的作用。政府主要是做好规划、保护生态、优化服务，其余的都交由企业去做，在融资过程中重视社会资本的作用。因此，小镇建设在一开始就应坚持以企业为主体，采取市场化运作。现实中，成效显著、发展良好的特色小镇，都是市场化运作的结果，发挥了企业的主体作用，彰显了企业的能动力和影响力。例如，路桥沃尔沃小镇由吉利集团主导建设，龙游红木小镇由浙江年年红家具集团一手创建，西湖云栖小镇由阿里巴巴集团与转塘科技经济园区联手打造等等。特色小镇建设，也要遵循“政府搭台、企业唱戏”的原则，积极探索推行市场化推进的运行机制，充分发挥企业的能动作用。
（三）营造优美环境是特色小镇吸引企业、人口的基础条件
当前非常重视特色小镇的环境美，规定所有特色小镇要建设成为3A级以上景区，旅游产业类特色小镇更是要按5A级景区标准建设。在高标准要求下建成的梦想小镇、云栖小镇、云制造小镇等众多小镇不单是产业层次高、人才集聚多，而且景色优美、环境宜人，成为了产城融合的典范。当前，交通、通信的便利化，逐渐弱化了大都市和中心城区对企业、人才及游客的吸引力，生活成本低、生态环境好的特色小镇将成为一些企业、人才及游客的首选。特色小镇建设，要突出旅游资源开发和生态环境美化，重点打造“景区+小镇”模式，以优美环境吸引企业、人才和游客，以企业、人才和游客的聚集带动要素聚集。
（四）技术和辅助设施、制度是提高建设效率与质量的助攻
在特色小镇的建设过程中，宏观上的智慧化和互联网引擎的作用不可忽视，将互联网技术应用于特色小镇的规划、建设，特色产业的导入、培育和发展，对小镇的发展起着促进作用。而微观上相关产业技术的研发和市场化应用，是突破产业阶段瓶颈，产生进一步经济效益的关键，也是将特色小镇做出过人亮点的途径之一。
在特色小镇建设过程中，政府提供政策辅助，企业采用特定制度以提供辅助，完善小镇的设施设备等都十分重要。如土地利用政策的改革、审批审查制度的简化、农民补偿机制的设计、提升设施和服务的质量……
二、特色小镇发展的瓶颈
（一）融资难的问题
特色小镇的建设需要投入大量资金，尤其一些基础性投资，回收周期长，面临资金约束，需要政府、企业和居民的共同努力。在金融政策支持层面，银行并未发挥应有的作用。比如，对于特色小镇，银行并没有给予专项贷款，也缺乏专业的评判体系，由于对小镇的情况无法判断，“想着给贷款，最后又不敢”。于是，所有的开发建设投资的任务都落脚经营公司上。许多中小企业的经济拮据，不会进行随意投资。故许多招商大会，有大量的企业家参与，但是真正投资的很少，现实并不乐观。因为小城镇的基础设施很差，要补齐短板需要有较大投入，且开发成本很高，建设投入周期长、见效慢。看起来小城镇的土地、劳动力的成本都很低，但是基础设施的费用加上成本就很高了，而且很多小城镇现在还断电、断水。
（二）同质化现象
小镇因承载的内容没有大城市多，因而其发展路径有限而专注，各小镇千差万别。一个有产业引领作用的小镇其国际影响力甚至可以大过周边的大城市，并能对产业发展和区域经济发展起到四两拨千斤的作用[1]。
[1] 参见 地产战略研究：《如何避免同质化——看特色小镇的八大主题》 ，特色小镇运营中心
但是，特色小镇建设并非具有当地特色或者有独到的文化就能建设好。山清水秀、文化底蕴这些都是特色小镇建设基础，其中有两个关键要素：特色不能是千镇一面，特色如何助推小镇发展。这才是特色小镇建设的目的所在[2]。
[2] 参见 陈立旭：《论特色小镇建设的文化支撑》 ，《中共浙江省党校学报》 ，2016年第5期
突出特色的方式有：明确特色定位、培育特色产业、使用特色模式、引入特色技术、进行特色宣传……
（三）政府和市场的责任划分不清
社会主义市场经济体制要求经济发展模式由政府主导型转变为市场主导型，减少政府对微观经济的直接干预，政府除了宏观调控外，主要负责提供公共产品和公共服务，最终转型为服务型政府。服务型政府依据法律法规为社会公众提供服务，其服务对象是公民、企业、市场和社会，其提供的服务既包括向社会大众提供公共产品和服务，也包括为市场和企业提供一个相对公平的发展环境。在政府与市场新型关系下，政府引导作用的充分发挥，需要“特色小镇”建设相关的各级政府不仅做到权力清单“瘦身”，更要做到责任清单“健身”，做好相关服务保障工作[3]。
[3] 参见 张蔚文：《政府与创建特色小镇：定位、到位与补位》 ，《浙江社会科学》 ，2016年第3期
（四）土地政策不明确
小城镇的土地，有一部分是国有土地，但多数是集体建设用地，比如宅基地。集体土地只能在集体内流转，要征用就需要经过土地征用程序。而且小城镇没有建设指标，原来的建设用地有限，现在有基本农田保护的问题，加上我国行政管理权的授权到县里部门，镇一级缺乏行政管理的行政执法权。整个项目主体必须是集体所有，法人主体不确立[4]。
[4] 参见 沈琪芳：《特色小镇培育与建设的问题及对策》 ，《浙江树人大学学报》，2016年第16卷第3期
三、特色小镇发展的建议
（一） 因地制宜
建设特色小镇，要尊重三个规律：经济社会发展规律、城镇化发展规律和市场经济规律。适应城乡社会发展的需要，正确认识特色小镇发展的意义和作用。既不能拔苗助长，又不能光开花不结果。既要定目标下指标，又不能唯目标唯指标，要充分发挥市场作用，发挥企业家精神作用。在结合各地发展实践的基础上，因地制宜，分类引导，通过政策引导发挥基层实践的积极性。对于发达地区、特大城市和中西部省会城市周边，以特色小镇为载体;对于欠发达地区，偏远地区，以特色小镇建设为载体。发挥二者在功能定位、产业主导、居住群体、吸纳人口、投资规模、消费层次等方面各有侧重的特点，形成互为点缀、互为补充的城乡一体化新形态。及时总结各地特色小镇建设做法，形成可复制、可推广、可操作的经验。
（二）进行战略部署
特色小镇采用创建制，强调发挥市场机制作用，但要避免在市场机制下同一主题特色小镇形成的无序竞争甚至一哄而上，乃至造成同级政府之间为了“抢资源、上项目”而相互比拼优惠政策，而是要集中力量、集中资源做关键。一是要发挥不同层级政府规划引导作用，二是要发挥城市群的协商机制，从顶层设计上对这种有可能造成的资源重复配置或资源浪费的现象进行整体战略部署。在规划设计特色小镇过程中，以提供有效供给和满足有效需求为导向，围绕产业和功能的特色定位，明确不同层级的特色小镇满足不同群体需求，同一类型的特色小镇也可在不同需求区域进行有效配置。
（三）完善投融资体制机制
特色小镇的建设，需进一步明确特色小镇建设运营管理主体权责利。特色小镇作为非行政建制区域，建设运营管理主体可以是政府或政府平台公司，可以是独立的市场化主体，也可以是政府和市场联合主体。重点是根据不同类型特色小镇，发挥各自主体的优势或互补优势，推动特色小镇发展。完善配套政策，在基础设施和公共服务配套设施建设上，发挥政府财政资金“四两拨千斤”的优势，吸引社会资本参与;加快形成产权明晰、符合市场规律、具备产业特征的特色小镇商业模式，让社会资本进得来、留得住、能受益;加快PPP立法，把特色小镇作为政府和社会资本合作模式创新的承载平台。
（四）创新治理体系
特色小镇不仅承载经济功能，同时承载社会功能和生态功能。创新特色小镇治理体系，一是要充分发挥信息化在社会治理中的作用，特色小镇建设过程中充分应用了现代信息传输技术、网络技术和信息集成技术，打造智慧社区，在社区管理、社会治理上要先行应用实践，为建立智慧化的社会治理体系提供新探索。二是要发挥政府引导和公众参与在社会治理中的作用，特色小镇是各类高端人才、创业人才的集聚地，是各领域专家的集中地，搭建社会治理平台，为公众参与社会治理体系提供新探索。三是特色小镇建设过程中要把政府提供基本公共服务、社会组织提供增值服务和社区提供自我服务结合起来，为社会治理体系协同创新提供新探索。
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