【重磅】2004-2021全国公开授予特许经营权项目大数据分析报告

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作者：阳光时代律所事务所油气事业部  陈新松、严微、包坤

虽然直到2004年，原建设部才发布《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“2004年办法”），但是实际上从90年代开始，我国已逐步开始出现燃气特许经营权。据不完全统计，截止目前全国已签约的城市管道燃气项目已逾3000个（项）。

燃气特许经营权对于燃气企业的重要性不言而喻。对于众多燃气企业，如何取得燃气特许经营权是永恒的话题。

以2004年5月施行的2004年办法和2015年６月施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“2015年办法”）两个时间为界，燃气特许经营权的取得方式大致经历了三个阶段：

2004年以前，国家层面及大部分地区对燃气特许经营无立法规制，地方政府多以招商引资方式引入投资企业，燃气企业通过与政府签订协议的方式直接取得燃气特许经营权；

2004年至2015年，少部分燃气企业开始通过参与政府招标取得特许经营权，但是大部分燃气企业取得特许经营权还是通过直接与政府签订协议的方式；

2015年后，公平竞争审查立法日臻完善，竞争性方式授予特许经营权的情况明显增多。此外，也出现了部分地方政府通过单一来源采购的方式“采购”特许经营企业的情况。

无论对于政府机关，还是对于燃气企业，通过竞争性方式签订特许经营协议，必然更合法合规，也更利于长远发展。但是遗憾的是，我们通过检索政府公开信息、招标投标网以及其他网络公开信息，仅检索到134例燃气特许经营权（2004年5月-2021年9月）公开授予的公告。虽然检索公开信息可能存在少量的遗漏情况，但是结合我们长期的业务经验，实践中，政府与燃气企业通过直接协商签约特许经营协议的情况确实占较大比例。

本文并不旨在讨论直接签订燃气特许经营协议或者竞争性方式取得特许经营权的合法性，对于未通过招投标方式取得特许经营权的有效性，此前公号也已发表过文章，在此不赘述（链接：【案例】未通过招标方式获得特许经营权不必然无效）。

本文主要以检索到的134例公开公告作为研究对象，以公告具体内容作为数据样本，从不同视角和维度进行比较研究，希望对相关政府部门如何开展特许经营招标、设置招标条件，对燃气企业如何完善企业自身条件参与政府公开招标提供一定参考。

一、公告涉及的地域分布

从公开检索信息来看，134例公开授予公告涉及22个省、自治区和直辖市，其中河北省达18例，其他超过10例的省份为贵州、河南、湖南、广西、湖北、安徽，7省合计88例，占到全部样本的65.67%。上海、浙江、福建、重庆、天津、新疆、西藏、青海、宁夏、香港、澳门、台湾等均未检索到公开授予特许经营权的信息。

二、公告涉及的年份分布情况

由于互联网条件限制、地方政府公开招标意识不足等原因，在2015年之前，全国每年公开授予燃气特许经营权的案例很少，或无公开授予案例，或维持在低位水平。从公开授予的时间分布趋势来看，自2015年开始，整体呈现出逐年增加的趋势（除2018年数量有所回落），2020年达到38例。

三、公告涉及的授予方式情况

从地方政府公开授予燃气特许经营公告看，公开授予方式主要包括公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。其中采取公开招标的方式116例，占比86.57%，其余方式为竞争性谈判（7例）、竞争性磋商（6例）和单一来源采购（5例），3种方式占比合计13.43%。

其中，单一来源采购是政府采购的一种形式，相关规定可见于《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购非招标采购方式管理办法》等相关规定，“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”“单一来源采购的适用范围需要符合下列情形之一：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”

一方面，授予燃气特许经营权不是太不符合“政府采购”的定义，也不符合单一来源采购的要求。另一方面，单一来源采购并非2004年办法和2015年办法规定的竞争性方式。

四、业务资质、经验要求

2004年办法第七条明确规定了参与特许经营权竞标者应当具备的条件，包括依法注册的企业法人；有相应的设施、设备；有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；有相应的从业经历和良好的业绩；有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；有切实可行的经营方案；以及地方性法规、规章规定的其他条件。2015年办法第十七条也规定，实施机构应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者。依据上述两个规章的指引，结合地方法规和地方实际情况，各地政府通常会从管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况等角度设置投标人的条件。本文选取几个影响较大的因素进行重点分析。

1、投标人的注册资本要求

134例公告中对投标人的注册资本有明确要求的25例，占样本数的18.65%。其中有2例对注册资本要求达5亿，广东省封开县对于所有行政区域（除已授予管道燃气特许经营权的县城中心城区以外）和粤桂合作特别试验区的特许经营权开展竞争性谈判、云南省河口跨境经济合作区的特许经营权开展竞争性磋商。此外，对于注册资本要求在1亿及以上的有5例，要求注册资本在5000万及以上至1亿以下的有9例，5000万以下的有11例。详见下表。

从目前检索到的公告来看，政府明确要求注册资本的比例并不算高，但是不排除这是未来的趋势。政府对于投标人注册资本方面提出要求或者要求投标人提供存款资金证明，对燃气企业的准入在资金实力上设置了一定的门槛，可以一定程度上确保其具有良好的资金能力，以便未来更好地进行燃气项目建设。

当然，政府部门设定注册资本的要求时，还是要考虑区域的实际情况，考虑合理性，要求特别高，容易有提高准入门槛、排除限制竞争之嫌。

2、要求注册项目公司

134例公告中，要求中标人在项目所在地注册项目公司的有26例，占样本数的19.4%。其中，对项目公司有注册资本要求的有9例，除了对注册资本的要求，部分地区还对项目公司提出了比较独特的要求，比如要求项目公司全外资、要求政府要占股20%以上、政府取得合资公司总资产的10%等等。详见下表。

根据2015年办法第十六条规定，实施机构应当在招标或谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。对于项目公司的要求，法律法规并无具体规定，但是一般情况下，政府还是要遵循合理原则。

此外，2015年办法第十八条规定，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。本次检索的公告中，对于要求设立项目公司的情况下，特许经营协议的签订主体仍存在两种情况：

一是中标人直接与政府签订特许经营协议，这种情况下，中标人拥有特许经营权，项目公司虽作为实际运营主体但并不具有特许经营权。

二是由项目公司与政府签订燃气特许经营协议，取得特许经营权的实际为项目公司，而非中标人。

协议签订的主体，对于后续特许经营纠纷的维权、诉讼主体、股权转让等问题，均有潜在影响，需要引起关注。

3、燃气经营方面的经验

（1）134例公告中，有44例公告明确要求投标人具有燃气经营许可证，占样本数的32.84%。根据《燃气经营许可管理办法》第五条、第六条相关规定，取得燃气经营许可证需要有符合国家标准的燃气设施、燃气设施建设工程竣工验收报告及备案文件等等。实践中，更常见的情况是企业取得特许经营权之后，再开展建设，再申请燃气经营许可证，并且也有部分省市，明确设置要求取得特许经营权后，再申请燃气经营许可证。

我国燃气经营许可为属地化管理，如果在特许经营招标阶段，就让所有投标人或者潜在投标人，都取得招标区域的燃气经营许可，一方面造成了一定的行政资源浪费，另一方面，如果多家企业拥有同一地域的燃气经营许可证，可能会为后续区域内燃气经营纠纷埋下隐患。政府需要慎重考虑是否将此纳入投标条件。

（2）134例公告中，有21例要求投标人已经具备燃气特许经营的经验，占样本数的15.67%，其中，部分地区要求已经具有10个县域以上的特许经营权、具有10年以上的燃气经营经验、3年内供气规模达到30万人口以上的经验等等。详见下表。

134例公告中，对于类似管道燃气特许经营权项目的企业业绩要求当中，最严格的1例要求投标人需拥有国内投资城市燃气特许经营权项目数量10个以上(含10个)，这种条件设置下，其实基本上锁定了第一梯队、第二梯队的燃气企业。

根据《招标投标法》第十八条，招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查。

在特许经营招投标中，政府对燃气企业的业绩设置一定的要求，本身是合法的。但是如果招标公告中对于燃气经营的经验要求过高，一定程序上还是限制了新的企业进入燃气行业，不利于市场的竞争开放，不过从具体燃气运营项目开展的经济性与效率性的角度来看，燃气经营经验丰富的中标者更能在较短的时间内完成投资建设并运营供气，以实现最优的效益。因此，在设置燃气经营经验的要求时，政府也要做好平衡，应当与当地的具体情况相匹配，与本次招标的目的保持一致，要具有合理性，否则可能被认定为以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。

4、安全生产方面的要求

对于燃气企业，防止和减少燃气安全事故，可以说是基本的义务。政府部门在招标中要求企业三年或五年内未发生重大安全事故，主要可以考察企业基本的安全管理能力，该要求还是比较有必要的。但比较意外的是，134例中仅44例（占比32.83%）公告提出该要求。其中，要求投标人近三年内未发生重大安全事故的有4例（占比18.66%），要求近五年内未发生重大安全事故的有4例（占比2.99%），要求未发生过安全事故的有15例（占比11.19%），其他案例未明确重大安全事故方面的要求。

5、气源要求

134例公告中，有52个案例明确载明气源要求，要求具备稳定并符合国家标准的天然气气源保障，占样本数的38.80%。具体而言，公告中会对气源作出具体描述，比如，要求能够取得西气东输或川气东送的气源指标；必须与中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司有合作关系；必须是中石油或中石化一级用户（有13个公告中提及）等等。

投标人（或其全资子公司）需要提供稳定气源的相关证明材料，包括取得上游供气企业（西气东输）管道开口权，与供气单位签订的合作协议、天然气购气协议书、供气意向证明、战略合作协议、同意天然气管线接口和保障供气的意向性合同、气源承诺书、气源保障支持函、同意供气批文、保供协议或支持性函件、开口函、长期供气合同等证明材料。

对于燃气企业日后运营来说，气源无疑非常重要，但是在特许经营权招标阶段就要求企业提供气源证明，这个要求是否合理，还是要具体区域具体分析，比如对于未开发且存在一定的建设难度的区域，建设期可能比较长，在招标阶段就要求气源证明，并不合理。

此外，在天然气“X+1+X”发展模式下，天然气气源应当是多样化的，政府在设定气源要求时，可以不必须限定为三桶油的气源。

五、其他值得关注的公告内容

1、接受联合体投标

134例公告中，出现了8例（占比5.97%）明确接受联合体投标的情况，但基本上载明了限制条件，详见下表。比如，只接受投标人及其控股子公司的联合投标，要求联合体牵头人必须具有管道燃气经营许可证，等等。联合体投标的情况下，具体由哪家企业取得特许经营权，一般取决于最终签约的主体，可能是联合体牵头人，也可能是合资公司。

2、特许经营权费

134例公告中，有3例（占比2.24%）明确载明了特许经营权费的问题。有两例特许经营权费数额是确定的，需一次性支付。湖北恩施市3个乡镇特许经营招标中，将特许经营费与供气量结合，规定特许经营权费按0.012元/立方米，分年度按实际发生量与政府结算，供气量大的情况下，该特许经营权费比较高。对于特许经营权费的性质、政府如何收取的问题，此前公号已经发表过文章（链接：公平竞争审查细则来了，特许经营投标被“收费”怎么办），在此不赘述。

总体而言，是否应当设置收取特许经营费以及金额如何界定，应当根据当地的发展情况和经济水平来综合考量，特许经营费是附加于企业之上的义务，如果只为了增加财政收入而设置不合理的费用，可能会导致企业无法负担过重的资金压力最终成本还是转移到用户身上。

六、结语

由于网络公开信息检索条件限制，上述134例公告可能无法涵盖到所有政府公开授予特许经营权的情况，但是可以一定程度上反映出特许经营权授予的一些趋势和条件。

从地域上看，河北、贵州、河南、湖南、广西、湖北、安徽等7省公开授予特许经营权的案例达88例，占到全部样本的65.67%。从年份分布看，2015年办法的发布结合公平竞争审查相关立法逐步完善的大背景，采用公开方式选择燃气特许经营者的数量从2015年开始呈现上升趋势。从授予方式看，采取公开招标的方式116例，占比86.57%，但是也出现了竞争性谈判（7例）、竞争性磋商（6例）和单一来源采购（5例）三种方式。从业务资质、经验要求来看，各地要求五花八门，对于燃气企业影响比较大的，主要是注册资本、注册项目公司要求、燃气经营许可证要求、燃气经营经验要求、安全生产要求、气源要求。从一些特殊要求来看，有地区接受联合体招标，有地区要求特许经营权有偿使用费，值得关注。

考虑到公平竞争审查要求，结合近年来频繁发生的特许经营纠纷诉讼，未来特许经营权授予，政府会越来越倾向于采用公开授予的方式。

对于政府来说，需要根据地域情况、当地经济情况、行业的特征等，综合设定招标条件，避免因设定过高的要求，而被认定为排除、限制投标人或潜在投标人，甚至被认定为行政垄断。

从招标公告来看，注册资本高、燃气经营经验丰富且与三桶油有长期战略合作关系的大型燃气企业，在特许经营招标中还是比较占优势，比较需要注意的是减少重大安全事故，避免被一票否决。

对于中小型燃气企业，想要在其他地区的特许经营权招标中脱颖而出，可能还是需要在特许经营招标前，该区域尚属于空白区域时，就提前布局该区域，比如完成部分燃气设施建设、取得燃气经营许可证、取得气源指标等等。

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