对行政处罚“一事不再罚”之“一事“的思考
对行政处罚“一事不再罚”之“一事“的思考
作者：孙继承 陈卫明
单位：南京市农业委员会
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注：本次推送稿为2016年10月10日稿的修改版。最近三期推送均围绕一事不再罚和数个违法行为的处理。笔者认为，对一事不再罚与数个违法行为的处理是两个不同的命题。“事”的概念和认定标准和“违法行为”的概念和认定标准截然不同。行政处罚中，一事不再罚的含义仅包含对一事不能给予两次罚款。但一事构成多个违法行为时，应当如何处理，应从数个违法行为的处理之角度展开探讨。鉴于水平所限，笔者对这一问题的思考定有不足甚至错误，欢迎大家批评指正，跟帖讨论或来文交流。本文以及接下来两期《农业行政处罚中数个违法行为的判断与处理问题研究（上、下）》形成过程中得到杨东霞、陈朱勇、熊樟林、王帅等老师的指导和帮助（本文观点不代表诸位老师观点），在此一并予以感谢。
我国《行政处罚法》第二十四条规定:“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的处罚”。从立法条文上看，该规定强调的是“同一个违法行为”不得“二罚”，而我国台湾地区及德、日、奥地利等国家均使用的是“一行为”的概念。这二者含义是否相同？ “同一个违法行为”，其本意究竟为何？不解决这个问题，“同一个违法行为”的数量认定将无法进行。
一、学界相关见解。
学界对“一事”的认定，主要有三个标准：
1、以单纯的自然事实判断为标准（以下简称“事实层面的标准”）。即脱离法规范、抛弃构成要件的观点，而从自然的、社会的一般观念所理解的一行为。这里的“事”，准确的应该称为“行为”，即当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实[1]。同一个违法行为是指违法事实而不是简单的指违反一个法规范或一个行政管理关系的行为[2]。一事不再罚中的一事，是指行政处罚的对象为一个违法事实[3]。上述“违法事实说”，在本质上属于事实层面的标准，即不以违反法律条文多寡来判断“事”的数量，而是以“事实”来判断“事”的数量。
2、以单纯的法律判断为标准（以下简称“规范层面的标准”）。由于事实判断仅借助于自然的思维方式似乎太过恣意，因此有学者倾向于法规范的判断方式，于是认为应当从构成要件思考一事的概念，将所有可能产生一事的情况，借由构成要件的诠释完全反应出来。同一个违法行为应当是指“法律上的一行为”，而不是指“自然上的一行为”或“事实上的一行为”[4]。法律判断标准中有两种理解：一是违法构成的理解，另一种是处罚构成的理解。违法构成说认为，如果行为人的违法事实具备一个违法构成，就是一个违法行为；如果具备数个违法构成，就是数个违法行为[5]；“一事”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违法行政管理秩序的行为[6]；一事，是指一个行政违法行为，即一个或数个相对人一次性或连续性实施的触犯一种法律规范的行为[7]。处罚构成说认为，“一事”是指受处罚人的行为只要符合行政处罚规范的构成要件，则在法律上可以确认已存在“一事”。例如，“以行为能够该当应受处罚行为构成要件的个数为判断标准”，认为“相对人只符合一个行政违法构成要件的行为为一事。”[8]；判断“一事”应当以构成要件的个数为标准；构成要件是指在行政处罚性法律规范中规定违法行为特征的各种条款，而构成要件的该当，也就是指已确定的行为事实能够套进经过解释的法律，即与法律规范完全合致；该当一个构成要件的行为在本质上只违反了一个法律规范[9]。
3、以综合自然事实和法律判断为标准（以下简称“综合标准”，实际上是二元论）。同一个违法行为，包括事实上的一行为和法律上的一行为两种情况[10]。一事，也即单个应受处罚的行为，包括自然单个行为和法律上单个行为，法律上单个行为分为牵连行为、连续行为和吸收行为[11]。一事即一行为，包括自然一行为和法律一行为，法律一行为包括构成要件一行为、连续违法行为、继续违法行为[12]。我国台湾地区也有学者认为，所谓“一事”即“一行为”，包括自然一行为与法律上一行为[13]。还有学者认为，“一事”包括违反一种行政法律规范中不同条文的违法行为，并主张在具体判断中应考虑法律拟制、立法目的、法律原则、政策、法理、社会通念、法益属性几个数、法益之间的重合性及包容性、行为人的违法主观状态等等[14]，这种观点既排斥“规范层面的标准”，也不只赞成“事实层面的标准”，而是主张综合考虑。
二、有关司法实践的观点。
从笔者搜集案例来看，法院对“一事”的表述也存分歧，有的法院以“违法构成要件”作为“一事”的界定标准。
在“刘国兴与西宁市安全生产监督管理局、青海省安全生产监督管理局安全生产行政处罚案二审行政判决书”中，法院认为，“一事”指行为人的一个违法行为或同一违法行为。“一事”在构成要件上，只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，则不属“一事”。在“刘国兴与西宁市安全生产监督管理局、青海省安全生产监督管理局安全生产行政处罚案二审行政判决书”中，法院认为，《行政处罚法》第二十四条规定“一事不再罚原则”，“一事”指行为人的一个违法行为或同一违法行为。“一事”在构成要件上，只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，则不属“一事”。
有的法院则以“事实判断”作为“一事”的界定标准。例如在“常贵林因与鹤壁市公安局经济技术开发区分局治安管理行政处罚案行政判决书”中，法院认为，行政处罚的“一事不再罚”，是指如果当事人实施的一个违法行为触犯了一个法律规范，行政机关仅能对此进行一次处罚；如果当事人实施的一个违法行为触犯了多个法律规范，不同的行政机关可依据法律规定作出不同的处罚，但不得给予两次以上的罚款”。可见，其判断“一事”的标准并不是“违法行为”，而是“行为”。在“缪群连、尤亚琴与如东县国土资源局不履行法定职责二审行政判决书”中，法院认为，在实践中，行为人存在单一的违法占地行为和单一的违法建设，但也存在“双违”行为，即“同一占地建设行为，既违反了土地管理法，同时又违反了城乡规划法”，适用“一事不再罚”，这实际上是承认了“一事”的界定以事实判断为标准。
三、笔者的见解。
同一个行为、一个违法，当然无给予两次罚款的余地。从立法意图上看，我国《行政处罚法》规定的“同一个违法行为”核心意思包含两个方面：“同一个行为”与“多个违法”。这里的“同”，本质上是事实层面的“同”，而不是规范层面的“同”。也就是说，“同一个违法行为”的本意，是指一个事实行为，但符合两个或两个以上违法构成要件的情形。从这个角度看，我国《行政处罚法》似采用“自然事实标准”判断“同一个违法行为”。反过来说，正如我国台湾地区学者洪家殷所言，以一事实行为分别违反不同法律之规定者，即非属一事，或一行为，应分别处罚，这种理解显有不当；之所以会发生一行为不二罚的适用问题，主要是因为经常发生在一行为违反不同法律之规定，以致受到违反不同法律规定之处罚，如果违反不同法律即可视为不同行为而得以并罚，则一行为不二罚原则将失去意义[15]。所以，更准确的说，“同一个违法行为”其本意是“同一个违法的行为”,这个概念在本质上是“事实行为”概念，是以事实为标准作出的判断。
笔者认为，对于行为数之判断，规范层面的标准和综合标准均不可行。构成要件是违法行为成立或违法行为个数的判断标准，但不能成为行为个数的判断标准。事实行为之所以会成为构成要件行为，本身是法规范评价的结果。用法规范评价的结果反推认定行为的个数，其实是“将规范适用至存在之前，在逻辑思维上，已经是本末倒置”[16]。另一方面，用构成要件判断行为个数（或“事数”），与事实本身是矛盾的。例如，行为人销售了一瓶农药，该农药未取得登记证，而且检测后符合假农药的特征，此时按照构成要件说应当理解为两个行为。但事实上行为人只有一个（销售行为）。反观事实层面的标准，尽管自然的观察方式的确存在不确定性，但是，这并不成为否定事实层面判断标准的理由，也不意味着具体、明确的自然的、社会通念的行为个数判断标准不存在。以想象竞合为例[17]，想象竞合违法中的一行为，是法的评价对象，属于事实存在之自然行为，而不是法的评价结果，也不是非经过法的评价后始构成“行为”。这里的一行为具体指的是一个事实行为，对事实行为个数的判断，只能从事实层面、以自然的观点以及社会通念等标准来认定。至少从我国行政法规范看来，没有法律明确规定哪些行为可以归类为一行为，综合标准在认定“法律上的一行为”上缺乏依据。
[1]贲宗武：论一事不再罚原则（2010），中国知网，中国优秀硕士学位论文全文数据库。
[2]罗豪才著：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版。
[3]吴祖谋、葛文珠：试述一事不再罚原则，载于《法学评论》，1993年第5期。
[4]黄璞琳：行政处罚中“一个违法行为”的界定，载于中国工商报2007年6月7日第B03版；刘中杰：一事不再罚原则的“一事”再思考，载于《学理论》， 2010(17)。
[5]杨丹东：盐业行政处罚中违法行为的数的研究，载于《现代盐化工》，2015年8月。
[6]田凯：行政违法行为的事数形态及法律适用，载于《中国工商管理研究》第2010年第3期。
[7]姜明安：行政违法行为与行政处罚，载于《中国法学》1992年第6期，第45页。按照这种观点，一次实施违反一个法律条文的行为，属于一事，断断续续的实施违反同一法律条文的行为，也属于一事。
[8]全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室编著：《中华人民共和国行政处罚法释义》，法律出版社1996年版，第67页。
[9]熊樟林：应受行政处罚行为构成要件的个数--判断一事不二罚的根本途径，载于《政治与法律》2012年第8期。熊樟林：应受行政处罚行为的构成要件，载于《南京大学法律评论》,2015(2):193-207。熊教授认为“一事”既包括该当一个构成要件的单一行为类型，也包括该当多个构成要件的单一行为类型。笔者初浅理解，这种思路似乎又背离了构成要件理论。
[10]陈盼盼：论一事不再罚原则之同一个违法行为的认定，载于《河南司法警官学院学报》2015年9月第13卷第3期，第101页。
[11]林沈节：论单个应受处罚行为及其处罚规则，载于《行政法学研究》2010年第3期，第79页。
[12]冒智桥：行政处罚中的一事不再罚原则研究（2009），中国知网，中国优秀硕士学位论文全文数据库。
[13]李锡尧：《行政罚法》，元照出版公司2005年版，第48页。
[14]晏山嵘：《行政处罚与判例释解》，法律出版社，2016年版，第55-57页。
[15]洪家殷：《行政罚法论（增订二版）》，五南图书出版股份有限公司出版，2006年11月版，第152-153页。
[16]柯耀程：《刑法竞合论》，中国人民大学出版社，2008年版，第85页。
[17]高铭暄、马克昌、王作富等教授指出，刑法中的想象竞合犯，是指一个行为触犯数个罪名的犯罪形态。关于行政法中的想象竞合，本文将其定义为：一行为违反数个禁止性或义务性规定后，触犯一个处罚内容或者数个处罚内容的形态。触犯一个处罚内容的，为同质竞合或吸收关系。触犯数个处罚内容的，为异质竞合。