特别推荐 | 贾康：怎样认识城镇价值和特色小镇创新发展

（本文系贾康先生2018年5月13日下午在网易经济学家年会-哀牢山论坛上的发言）

谢谢主持人。尊敬的到会的各位领导，各位嘉宾，各位朋友，大家好！我们这个单元的主题是“城镇价值与特色小镇创新发展”，我试着自己以一个研究者的定位从两个层次谈谈围绕这个主题的基本认识。

第一个层次，谈一下我怎么看待城镇。城镇是什么，它不可替代的价值何在？如果从直观的描述来说，城镇应该认为是人类社会生活中的一种中心区域，这个中心区域它必然存在。人类社会的成员聚居的这种区域带来的直接的好处，显然便利于社会成员的交流、交易，便利于社会权力中心一旦形成以后它的组织行为，也特别和人类社会发展过程中总是存在的安保的需求相关。从历史上看，我们的考古发现里,在我们国土上发掘的半坡遗址、仰韶文化遗址，这几年又陆续发现的良渚文化遗址等等这些地方，都应该认为是较早期的城镇区域的遗存。我们如果往西域，可以看到历史上有确切依据可考的一座一座古城；在西藏非常边远的阿里区域，也有专门的古格王朝遗址，历史上形成的那个聚居区还可见其型制。诸如此类的地方，如果看最近几千年的成文史，人类社会发展中规模聚居方面代表性的著名的一些中心城市，如成为古都的长安、金陵和北京等等，还有其他各国存在着数不胜数的、类似的这些大大小小的中心区域，它们都是城镇。而工业革命以后，工业化推进过程中间的特点，是伴随着城镇化的加速。城镇化率，早已经是世界上通用的指标，而且城镇化率的提高，是一种规律性的在历史潮流中与文明提升伴随的现象。如果从这一趋势观察，人类社会最终绝大多数人都会聚居于城镇。

我在做研究的过程中，对于美国的相关数据曾经有个深刻的印象，就是美国作为世界头号强国，它的综合国力水平上升中，伴随着的城镇化率在上个世纪60年代，已经是全国广义务农的人口不超过5%。这个信息是在我们可看到的史料上——斯诺60年代访华，作为延安时期的老朋友，跟毛主席在交谈中间提到了这个指标，但毛主席觉得是不可思议（没有做更多展开的讨论）——怎么可能全国95%以上的人跟农业无关？当时中国的情况是什么？7亿人口6亿以上搞饭吃，脸朝黄土背朝天，日子过得还非常紧张，这就是发展阶段不同的表现。现在从一般国际上可以做比较的数据处理下来看，工业化发展历程中，城镇化具体的指标（就是常住人口占总人口的比重）达到30%以后，会进入一个加速发展的阶段，这个阶段要一直延续到城镇化率达70%。70%以后它还会上升，但是它会转入低平的比较缓慢的发展状态。美国的数据是到中国改革开放以后（我上大学的时候接触到的数据）美国已经推进到广义从事务农的人口，只占全国人口的2%——除了种植还有养殖，算到一起，全国1/50的人从事这种广义的、大农业相关的特定产业活动，其他都是非农的了。

我们中国在这个过程中，如果把1949年中华人民共和国成立以后的历史简单做个回顾，应该有这么一个评价：决策者对于工业化的认识和追求始终是相当清晰的，在共和国宣告成立以后，一旦站稳脚跟，恢复国民经济，医治战争创伤，应对迅速爆发的朝鲜战争，一看局面基本可控以后，就马上启动“一五”这种大规模的经济建设，追求的就是工业化，以尽快形成自己相对独立的工业体系。但是和工业化伴随的城镇化，很遗憾，很长的一段时间里并没有清醒的认识，一直走到了在指导思想上出现重大失误，发动文化大革命“十年浩劫”中间，中国居然可以逆城镇化，把将近2000万的知识青年送去上山下乡，变成农村人口。当然，这种违背客观规律的安排，实际的情况是受到了客观规律的严酷惩罚。虽然现在纪念上山下乡运动中种种说法众说纷纭，但总体的认识上，我们不得不承认，上山下乡运动是逆人类文明发展主潮流的逆城镇化，是失败的。

现在我们看改革开放以后，城镇化率在一路上升，从初期的十几，已经上升到官方宣布的常住人口的城镇化率58%以上——但是最近两年中央又特别清醒地指出中国特殊情况之下，我们还必须看另外一个城镇化率，就是户籍人口的城镇化率——这个户籍人口的城镇化率现在只有42%，这才是没有欠账的城镇化率。那个58%的常住人口的城镇化率，对应的是前面几十年差不多有三亿人进城的情况，但是其中绝大多数人还没有取得城镇户口。像北京有工作了二十几年，甚至三十年左右的人，一直是非北京户口，我所在的单位都有这样的员工，他们没有得到一视同仁、市民化的基本公共服务待遇，那样算出来的那个城镇化率指标，是有欠账的，是必须补这个欠账的。综合起来我的看法就是，如实地讲，中国现在真实的城镇化水平应该是不到50%，你只看42%的户籍人口，的确不够，要往上抬，但绝对不能抬到常住人的58%。所以大概现在也就是接近50的水平。如果走到国际经验表明的那个拐点，那个高速城镇化发展阶段转成低平发展阶段的70%左右，一年上一个点，也还要走20年左右。这个过程，是中国在弥合二元经济过程中释放巨大的需求而得到全球有效供给回应的一个可能支撑我们和平发展崛起的过程，就是靠跟全球做生意，来回应中国提升工业化水平和城镇化水平这个过程中释放出来的巨大的需求，形成有效供给。这是全世界最大人口规模国家的“巨国模型”之下，要考虑的那个数量级，这些需求得到的供给的回应如果能处理得好，是支撑中国在超常规发展过程中最后达到现代化中国梦的一个基本的经济循环过程。这个城镇化发展的过程中间，中国人也已经意识到了我们必须总结经验，提出了走新型城镇化之路，对城乡一体化曾经做过表述和强调。我理解新型城镇化、城乡一体化，这里面的追求就是要避免其他经济体城镇化发展过程中的一些弊病，避免曾经出现过的这方面对于我们实际所追求的人民群众幸福生活带来的各种不良的困扰。如果从城乡一体化的概念来说，它显然强调的是基本公共服务均等化水平要提高，你在大城市也好，在穷乡僻壤也好，基本公共服务的“托底”，要托起来。比如义务教育、基本医疗保障、基本的住房条件的提供等等，这些需要在统筹协调之下处理好的，不是消灭物理意义上的城乡差异，而是要使城乡的居民，哪怕以后比重不断减少的乡村的居民，在公共服务基本托底的事项上，是可以得到共享改革开放成果这方面有效的公共服务供给的。

把这些做一个概括，就是城镇在中国现在追求现代化的过程中，它的价值我们必须把它定位为是引领人类文明发展和中国经济社会的高质量发展过程、提升文明过程的“中心区域”。这种人类聚居，活动的中心区域的特定的价值，是实际生活不断展现给我们的。

接下来讲第二个层次——我们在城镇价值后面要讨论的是特色小镇。特色小镇的创新发展势在必行，应该把相关的一些需要注意的基本认识，和必须注重的挑战和问题，放到一起来做一个梳理。首先我们要注意到，特色小镇的提出是在我们的大城市已经有了一系列的发展之后，现在越来越为人们所注重的。这些大城市，包括一些跟着大城市发展模式走的过去所说的中等城市，在中国的一线、二线，还有所谓2.5线，他们出现的问题有人归纳为“大城市病”，是比较明显的：人口密度很高，交通不便，环境污染，生活中种种方面实际的质量不能如愿提升。为使这种大城市病得到矫正，过去我们认为要有大中小城市集群的理想化的发展。比如著名的费孝通教授生前特别强调的，就是改革开放以后要抓好“小城镇”这篇“大文章”。但是比较遗憾的是，在研究者做了这么多强调、有关部门也有表态之后，在相当长的一段时间里，实际生活中的中小城市、城镇，形成不了对于新生代的吸引力，大量的人口迁移流动，还是首选一线大城市，其中比如像北京，哪怕你说它有多少的生活不便之处，污染严重，交通动不动就堵成半瘫痪，甚至近乎完全瘫痪一段时间，但还是有很多人义无返顾源源不断要到北京来寻找自己的发展机会，“北漂”都成了多少年来人们耳熟能详的一个对于特定人群的表述。这种大城市一枝独秀式的吸引力，有它的必然性，就是就业机会、发展机会，作为一个我们前面所说的城镇中心区域的价值，它有特别突出的表现，公共服务的某些事项，有明显的高水平。但在我们要于升级发展中追求高质量发展的新时代，针对这种大城市的弊病而强调着要有中小城镇发展，特别是特色小镇发展的这样一种管理部门的指导精神，已经明确树立起来了，这方面的必要性，已经日益明显地展现在人们面前。特色小镇的一些具体案例，也已经在实际生活中间脱颖而出。

据我了解，浙江——这是咱们的增长极区域，是比较早在实践方面先做成了一些样板，以后才命名为特色小镇的，一些过去不被人们所看重的基层，一些小的和特定要素结合在一起的区域里，后来表现出来了种种特色而形成的前所未有的吸引力。可以把一些产业要素，包括文化旅游产业，服务业，也把一些宜居城市建设的因素，结合在产业集群、不动产集群的领域支撑里，一块儿形成整合效应，那么就在这个特色小镇的概念之下，给了我们管理部门很多的启示。这段时间，有关部门明确地提出要在全国推动特色小镇建设，甚至提出了要在不太长的时间里，要有一千个左右的特色小镇的建设发展这样的工作导向。这个一千，我觉得是一个大致的概念，绝对不是一个精确的数据，就是要有一大批特色小镇发展起来。实际生活中间，我也到过一些具体的特色小镇的场景，比如北京旁边有与居庸关、金山岭长城不太远处的古北水镇，是个特色小镇，谁也没想到在北方，在北京这种严重缺水的地方，居然可以按照水镇来定位开发这个特色小镇，是和旅游紧密结合在一起的，又是在北京周边以水这个题目，掌握着环境里的稀缺性，形成它特别的不可替代的特色。在浙江，我也参加过以PPP的创新模式开发的余姚“中国云城”特色小镇的启动仪式。这就是与今天上午我们讨论的云上机遇新技术革命有关，推到了云计算、大数据时代，要顺应着创新潮流形成这样创新要素密集组合在一起的中心区域，是按照一个中国云城特色小镇的名义，形成了它的开发规划。还有大家现在已有多次相关印象的乌镇，过去讲已很有特色，但开始说的是一般的旅游目的地，到了现在，居然在乌镇办成了世界互联网大会的永久会址，还在推进戏剧节等等越来越丰富的特色内容。还有，就是这几年在中国和国际交往中间出乎意料崛起的博鳌：是海南琼海那里，过去默默无闻的一个小地方，居然搞成了博鳌论坛，现在叫亚洲论坛，实际影响远不限于亚洲了。它在已经有的国际会议举办地的基础之上，要发展什么呢？是要把医养跟上外交概念，打造休闲外交医养特色小镇，国家可能有特定的政策支持，又会把这个发展汇入海南要打造世界上最大面积的自由贸易港这个战略之中。这些都是非常值得我们看重的在中国特色小镇发展过程中又有创意、又有现实需要、给我们很多启示的案例。我也注意到金融界、投资界，很多地方在不同的区域——北部、中部、南方，都有基金小镇这种设想和规划。在云南，我深信已经有很多的企业家、投资家在特色小镇的概念之下，形成了自己的规划设计。

这个创新发展势在必行的同时，需要我们特别注意的，就是不要再重犯过去容易出现的情况：有一个概念以后大家一哄而起，而实际上里面有很多的简单重复、质量不高的毛病，那么会带来本能避免的一些偏差和失误。如果说特色小镇，我觉得关键就是：这个特色到底怎么样高水平地定制化？一个地方要按照特色小镇来发展，可能有很多没法简单做归并同类项处理的、一定是卓尔不群的地方，即一定要“特”起来，这个特色是无法按我们自己的意愿简单地去设想的，一定要做充分的调查发掘以后，把这个区域里它的资源禀赋和可能综合起来的要素，合在一起来创造人民美好生活，以及与美好生活结合，实际上必然要具有产业支撑（这个产业概念当然就包括一二三产，和高新科技都可以结合在一起）来形成可持续的高水平高质量发展状态。特色小镇的开发建设方案，一定要定制化。

当然从学理上讲，这个定制化的方案需要的是这样一些供给侧必须配上的供给：第一就是规划的供给，一定要有高水平规划。形成这种高水平，我们可以借用外脑，比如固安连片开发那是一个产业新城运营和建设的全套规划设计，它是当年民营企业华夏幸福用三千万人民币（千年之交的时候这可是一笔大钱），请了美国的规划团队做出的。规划的供给要一下覆盖尽可能长的时间段，由时间检验它是否高水平。后面还要有制度的供给，就是我们的改革是一定要配合上这种创新活动的，如果按原来传统计划经济的思维，按官僚主义的这套作派，特色小镇的发展那会困难重重。制度创新供给的旁边，一定要有高水平的政策供给，还要有投融资方面创新，比如PPP、政策融资要结合起来的资金供给。当然，人才的供给也是必不可少的，对人才可以不求为我所有，但求为我所用，包括运用外脑，这也属于人才的供给。还有科技，如果特色小镇里要做跟互联网+对应的高科技特色的话，合乎你的开发建设规划的这些科技的供给，一定要定制化、要到位。还有物流方面的供给，现在也是面对着万物互联和物联网的创新发展，我们特色小镇一定要跟这个发展机遇与之对接上。最后还有两项：显然特色小镇在环境方面的供给是要求最高的水平。人类已经对于原来大城市病里的大气、水流、土壤等等的污染，以及噪音的污染，还有一些不良环境里特殊的一些光源造成的生活中的不适感等等这些污染，深恶痛绝。我们特色小镇的环境方面，一定要按照最高水平来考虑。当然还有文化概念上的供给，这更是非常综合的命题，但是特色小镇一定要力求在文化层面形成自己的吸引力——这个文化并不可以由我们简单望文生义的“想当然”去匹配的。

我这些都还是不成熟的看法，借这个机会汇报出来，请各位批评指正！谢谢大家。

贾 康 介 绍

第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。