最新《法治政府建设实施纲要》划重点！法治政府需要这样的法律顾问 | 律新社观察

律新社丨朱哲

这是法律服务业最好的发展时代，来自顶层设计的法治发展规划逐步完善，为行业化服务带来了很多发展机遇，最具战略性部署的领域当属政府法律服务。

继2021年1月中共中央印发《法治中国建设规划 （2020-2025年）》后，8月11日，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》）。新文件政策明确“加强法律顾问和公职律师队伍建设，提升法律顾问和公职律师参与重大决策的能力水平。”

政府法律顾问是防止违法行政的“守门员”、依法行政的“助推器”、科学决策的“智囊团”、沟通百姓的“传声筒”。在依法治国大背景下，政府部门的法律风险防范需求日益突出，从政府招商引资到政府预防及处理各类纠纷，再到国企及当前融资平台公司转型，从事后处理到事前预防，政府法律服务正渗入到政府部门的日常工作中。

随着《纲要》的推进，社会治理方案中必然要扩增法律要素，政府法律顾问如何找到新的发力点？如何应对机遇和挑战？

律新社邀请了刘汝忠、游闽健、杨振荣、张鹏峰（按姓名首字母排序）四位现任或曾任政府法律顾问的资深专家律师，共同探讨政府行政法律服务领域的新趋势。

受访嘉宾

刘汝忠

泰和泰(北京)律师事务所高级合伙人、中国交通运输协会法律工作委员会专家组成员

游闽健

上海协力律师事务所创始人，曾任上海市政府法律顾问

杨振荣

上海市瑞和律师事务所主任、宝山区人民政府法律顾问

张鹏峰

上海中夏律师事务所主任、上海市政府首批外聘法律顾问

01

纲要内容变化透露出哪些信号？

据了解，相较《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，最新的《纲要》呈现出六大亮点：

第一，要求行政执法质量和效能大幅提升，为2035年建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。

第二，在行政决策领域，提出要健全行政决策制度体系，不断提升行政决策公信力和执行力。

第三，针对现在各个地方发展不平衡以及存在的突出问题提出了新的改革举措和要求，在方式方法、监管理念以及现代信息科技使用上进一步完善，以提升改革水准。

第四，提出加强重要领域立法、加大重点领域执法力度，例如国家安全、生态安全、涉外法治等国家治理急需的法律制度等。

第五，提出要加强法律顾问和公职律师队伍建设，提升法律顾问和公职律师参与重大决策的能力水平。

第六，多次提及数字科技，不仅强调在一些重点数字科技领域的立法工作，同时提倡全面建设数字法治政府。

从内容来看，这些都属于政府法律顾问的职责范围，那么律师是如何看待此份《纲要》的呢？

问

此次政策内容变化的背后有哪些考虑？

答

这既进一步强调了深入推进依法行政的重大意义，依法行政是我们党和国家关于行政权力行使的基本原则；同时又细化了依法行政建设的基本思路：一是建立应知应会法律法规清单；二是健全领导干部学法用法机制；三是加强各部门和市县政府法治机构建设；四是加强法律顾问和公职律师队伍建设。

答

从政策内容中可以看出，党和国家对于依法行政的重视程度进一步增加。在未来的法治建设中，一方面，政府及各行政部门在推进依法治国中的所扮演的角色会更加重要，政府在中国法治建设中的作用也会更加明显；另一方面，党和国家对政府及各行政机关、组成成员提出了全新的、更高标准的要求。

答

旧《纲要》更多强调的是政府工作人员要用法治思维、理念和方式去推进工作，新《纲要》则不再局限于思维、理念和方式，而是进一步强调依法行政能力的建设和全面提高，因此是对依法行政建设要求的纵深推进。

问

作为律师，提高参与重大决策的能力水平有哪些路径可循？

答

律师作为政府法律顾问需要夯实法律功底，提高全局意识并保持独立性。

首先，随着我国法律法规的逐步健全，社会经济飞速发展，大数据运用等新兴业务层出不穷，加之我国法律、法规、规范性文件更新较快，律师必须做好自身的专业能力建设，不断更新自己的专业知识储备，来保证决策的合法性。

其次，由于政府法律顾问工作的复杂性，担任政府法律顾问除需具备较高的法律专业素养外，还需要懂政治、懂经济、懂科学等，以进一步适应法治政府的建设需求。

最后，律师参与政府法律顾问工作要充分运用自己掌握的法律专业知识，独立于政府意志，才能不偏不倚地作出判断，充分发挥专业作用。

答

‍‍除了提升法律顾问及公职律师的专业知识和技能水平外，还应当提升法律顾问及公职律师对于政府及其行政机关日常事务的参与和了解程度。脱离政府组织架构、行为逻辑提出的建议，很有可能只是一套空中楼阁，难以执行或落到实处。最后，应当加强法律顾问及公职律师对社会事件的关注度，了解过往社会事件中政府出台的政策、相应的结果及其背后的原因，从而更好地吸纳经验，为未来可能参与的重大决策提供更好的助力。

答

第一，政府要加大法律顾问和公职律师参与重大决策的机会和深度，给予其磨合和历练的机会；第二，政府决策有很强的实践性，很考验法律顾问和公职律师的职业经验和专业水平，因此法律顾问和公职律师要珍惜每次机会，在实践中努力提升参与重大决策的能力水平。

答

除了法律顾问和公职律师自身要不断学习，接受培训外，政府也要对聘请的法律顾问和公职律师给予充分的信任。

02

政府法律顾问在社会治理中的地位如何？

律师担任政府法律顾问正逢其势，恰逢其时。律师越来越广泛地参与信访接待、法律援助中心值班、建章立制等工作，深入社会治理的各个方面，助力实现依法行政和社会治理的和谐统一。就上海而言，上海政府法律顾问已做到了市、区、镇三级全覆盖，上海律师积极参与法治政府建设，担任政府法律顾问的律师占律师总人数的6%。

松江区司法局主动与区委区政府有关部门进行会商，成立了政府法律顾问工作指导小组。

静安区的区委区政府首届法律顾问团中，区司法局推荐的15名优秀律师共陪同区领导接待信访100多人次。

奉贤区选聘多名律师进入新一届区政府法律顾问团，参与各类接待工作，如参与“12348”公共法律服务热线接待、法律援助中心值班等。

青浦区的各个律所都不同程度地担任着青浦区人民政府或各个街镇人民政府等政府机关的法律顾问，切实转变法律服务方式，由“后置服务”转为“前置服务”。

金山区实现“立规问计”全覆盖，成立全区专业化法律顾问专家库，遴选优秀律师参与区委区政府的建章立制工作等。

问

政府法律顾问能在社会治理中发挥哪些作用？

答

一是有助于发现和弥补行政工作漏洞，提高政府依法行政水平。比如，本人曾代理过某地方政府的房屋征收补偿决定纠纷等系列案，司法程序终结后会向政府提交案件总结报告，对征地拆迁案中发现的问题提出解决方案，强化工作人员的法治思维和执法技能。

二是充分发挥法律顾问专业优势，化解社会矛盾。比如，本人经常参与基层调解，在当事人自愿的前提下，通过专业性知识讲解以及耐心说服疏导，在分清是非责任的基础上，促成双方友好解决问题，实现了把矛盾纠纷解决在基层、消灭在萌芽状态，充分发挥了法律顾问在维护社会稳定中的作用。

三是通过参与地方政府立法，反映群众呼声，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题，比如《上海市生活垃圾管理条例》以及《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》等都取得了很好的法治效果。

答

第一，政府法律顾问不仅可以为政府提供法律咨询、代理行政诉讼等，而且可以为政府作出重大行政决策、出台规范性文件等进行法律方面的研究论证和风险评估。

第二，有利于提升行政决策水平。吸收专家和律师参与法律顾问工作，可以为各级政府决策提供专业的法律意见和建议，有效降低决策风险和成本，提高决策质量，有利于集中民智、凝聚民力、体现民意。

第三，有利于增强各级行政机关领导干部及工作人员的法治观念。

第四，有利于加强法治工作队伍建设。这种以政府法制机构为依托、充分整合社会法律专家人才的队伍建设模式，有利于保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

答

相对独立性是政府法律顾问的最大优势。律师本就具有其独特的法律专业性，且和官员、公职律师相比，政府法律顾问（尤其是外部法律顾问）对上级的服从性会相对较弱，故完全可以发出一些不同的、相对独立的声音。因此，在政府领导的“兼听则明”方面，法律顾问有其独有作用。

答

政府法律顾问的意义在于将行政行为和法律行为进一步地、有机地结合——进一步推动政府通过依法行政的方式来实现其社会治理的功能，实现依法行政与社会治理的有机结合。

问

在众多政策支持的背景下，政府法律顾问将面临哪些机遇和挑战？

答

法律顾问工作能够更为有机地结合“行政思维”和“法律思维”，将二者融会统一，从而使得行政机关在行政立法过程中，更进一步地考虑相关的法律要求，更加符合法律的原则和规则；使得行政立法的成果能够在法律的框架下更好地服务于社会，从而进一步推动政府及行政机关的立法能力建设。

而从实际方面看，政府行政立法多数因更考虑到实际执法情况而显得“接地气”，并且其立法工作应当与行政机关的性质、内部运作要求等密不可分。因此，对于法律顾问工作，一味死扣法理的行为不可取，脱离政府及行政机关的特点提出顾问建议也不可取。政府法律顾问既需要对相应的立法内容有所了解，还要明白相应的法律及其应用，更要理解政府立法及行政部门的内部运作逻辑，并在这三者中找到平衡点，这是最大的挑战。

答

法律顾问参与政府立法的意义更大。随着法治政府建设的推进，政府法律顾问必然要参与到政府决策和立法之中。法律顾问参与政府立法是一个作用更大、成就感更强的工作，一项立法对社会的影响、对法治政府建设的推动作用和价值，明显要高于一项重大的行政决策，更远高于个案的诉讼或复议。

最大的挑战在于，担任政府法律顾问的律师面临从“点”到“面”的转型。律师平时做的都是个案的攻坚，专注在“点”；而立法工作是系统性工程，专注的必须是“面”。所以，视角由“点”到“面”，律师只有在思维高度、广度等方面进行转型，才能具备立法能力，适应立法工作的需要。

答

政府法律服务市场前景广阔。一方面，随着经济社会的快速发展，一些深层次的矛盾和问题日益突出，尤其是政府在加快城市化建设过程中面临的征收拆迁、基础设施建设以及招商引资等项目越来越多，因此需要政府出台颁布的地方性法规、规章和规范性文件也越来越多。另一方面，相关政策以专条的形式规定，注重发挥法律顾问的作用，政府法律服务市场将成为律师行业里的一片前景广阔的蓝海。

挑战在于：一方面，提供政府顾问服务不能仅精通行政法知识，必须熟练掌握大量民法、商法方面的知识，才能够更全面、更深入地参与政府立法工作；另一方面，由于我国行政立法主体众多，各行政立法主体各行其是，出台的规范性文件众多，因此需要对规范性文件进行定期评估，清理行政规范性文件体系中内容交叉、矛盾、缺少衔接协调、过于原则化、难以操作和落实的文件。

答

其中的机遇在于有利于提升律师行业的社会影响，增加律师从业人员的社会责任感。面临的挑战是，政府法律顾问必须提升大局意识，提高学习能力、分析问题和处理问题的能力，以及契合政府工作的能力。

03

政府法律顾问如何“升级”？

2019年，由华东政法大学法律学院和上海中夏律师事务所组建的“政府法律顾问研究中心”成立，旨在推动和促进政府法律服务由实践上升到理论研究的高度，探索建设“产学研”相结合的政府法律顾问研究中心。

政府法律顾问团队方面，张鹏峰律师团队是目前全国最大的政府法律顾问团队，这几年在推动法治政府建设方面成绩显著。2009年以来，顺利办理了“莲花河畔景苑”倒楼案、“钓鱼式”行政执法案、虹桥机场噪音扰民案等典型案件。该团队经常临危受命，为各方排忧解难，是处理公共突发事件的能手，能够有效化解社会矛盾；不但首开我国律师受政府之托担纲处理公共突发性事件的先河，也展现了上海律师在处理公共事件方面的独特作用和重要价值。

问

很多律师都觉得政府法律顾问“事多钱少”，人身依附性强，很难做出差异化，甚至有部分律师打算放弃这项投入产出比低的“鸡肋”业务。如何推动越来越多的律师加入政府法律顾问的队伍呢？

答

从政府意识层面来看：第一，政府要有意识地多培育一些法律顾问，多为律师创造介入决策、立法的机会；第二，政府要增强付费意识和市场化意识，若律师的努力创造了经济价值或挽回了经济损失，政府理应参照市场价格给予律师报酬。”此外也希望律师自身优化思维和能力，如要提升作为重大行政决策智囊团的水平、具备参与政府立法的能力和水平等。

答

从制度和机制层面来看：第一，健全财务保障制度。为了吸引更多的律师加入法律顾问的队伍，必须对其基本权利进行保障，如在政策框架范围内制定相应的财务保障制度，将聘请政府法律顾问的费用及其工作经费纳入政府购买服务预算予以保障，实行专款专用。第二，转变管理机制，坚持柔性管理。在管理上不应对法律顾问设置条条框框，应根据实际需要灵活调整，像对于无需坐班的则不必要求天天到岗坐班，转而采取值班等形式进行管理。

答

发挥律师行业协会的作用，选拔专业突出的律师予以培训，储备人才；在政府需要法律顾问时，推荐其加入政府法律顾问队伍。

04

结语

律师作为政府法律顾问参与法治政府治理成效显著，但在具体实践中，政府法律顾问的作用还有很大的发挥空间。

有些政府法律顾问的工作仅限于参与行政复议和行政诉讼这两项与应诉有关的业务，即“诉讼型”顾问，并未充分发挥其参谋、助手作用；有些政府法律顾问只是充当“事后灭火员”，参与一些影响社会稳定的案件和已经发生的经济、行政纠纷案件的后期处理工作；而在许多重大法律事务的初始阶段，政府法律顾问很少介入，并未在决策阶段起到从法律方面审查、把关、论证的风险预防作用。

随着社会经济的发展、改革的深化，民众对政府依法行政的能力和水平提出了更高的要求，新时代和新局面也为政府带来了新挑战。未来的政府法律顾问要从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变，并需要具备政策导向、法律依据、程序规范、社会效果等思维；而由于律师是政府法律顾问的主力军，这也对整个法律服务行业提出了新的要求和思考，这将是未来法律服务行业需要重点研究的课题。

END

责任编辑丨Mars

版面编辑丨Cathy