“美丽”不美的经济学猜想
【经岚观察】18009
“美丽”不美的经济学猜想
文/李志青
本文来源：《中国环境报》2018.1.24，原标题为“从资源环境公共产权看政府决策”，有删改。
随着生态文明建设工作的推进，各地出现了一些“美丽”不美的事例，比如2017年7月，中央环保督察组经过调查研究后，在督察反馈意见中指出，欧美黑杨大面积种植，损害洞庭湖的自然生态。又譬如在西南某些地区，开发属于清洁能源的小水电，却反而破坏了当地的生态环境，等等。
那么，为何在自然资源利用和生态环境保护的过程中，一些表面上看起来“美丽”的环保努力却反而对生态环境产生了“不美”的结果呢？如果说，这样的例子仅仅是在某些地区偶尔出现，只是孤立的个案，那还可以理解，但假如这样的案例频频发生，那么其背后是否存在一些共性的原因，就值得我们思索了。
在经济学看来，出现生态环境问题的原因不外乎外部性、市场失灵等因素，而这些因素的共同核心都指向一个问题，那就是我们如何去界定事关生态环境权益的产权归属，正是由于在产权归属上的模糊不清，再加上科学技术认知本身的局限性，才造成了生态环境和自然资源的过度利用或不当利用。
当前各地所发生的“美丽”不美案例与生态环境产权归属安排有没有关系呢？由于“美丽”不美的客观结果是造成自然资源的不当利用和生态环境的破坏，那么，其中的原因与产权归属必然是有所联系的。这是因为，无论是“美丽”还是“不美”，各自都隐含着某种生态环境权益的产权归属关系，我们可以分为两个层次展开分析。
第一，“美丽”中的生态环境产权归属问题；
首先必须承认，“美丽”本身代表着保护生态环境的一种努力，无论其最终结果如何，有必要肯定其初衷。这是因为，“美丽”意味着在自然资源和生态环境产权归属上开展了第一次的纠正性“尝试”。如何开展的呢？从本文提及的几个案例中，可以发现一个共同点，那就是明确自然资源和生态环境产权的“公共属性”，黑杨的种植、风力发电以及建设小水电都得首先承认产权是归属国家与全民所有的，而政府（各级政府及政府部门）有权代表国家与全民来行使这个公共所有权（主要体现为使用权、开发权等）。应该说，相比于之前，自然资源和生态环境使用权的“旁落”于私人之手，进而造成各种环境问题，这已经是进了一步。为何呢？是由于自然资源和生态环境使用权的“旁落”于私人之手就有可能带来严重的“外部成本”效应，即私人净收益与社会净收益不对等，社会承担了成本，而私人获得了好处，为此，无论是在欧美，还是在中国，都对此进行了调整与干预，或用管制、或用激励的手段，来转移产权的归属（环境管制实则意味着承认资源环境产权的公共属性），从而使得外部成本内部化，在产权恢复公共属性的情况下，资源环境的利用过程就恢复了私人净收益与社会净收益之间的对等关系。
但是，问题在于，为何在产权恢复其公共属性之后，故事的情节最终并未按照预期的方向演进呢？反而造成资源环境受损的结果，出现了事与愿违的结局？在此，我们其实可以发现，问题的症结仍然在于产权归属上，正是产权归属认识的不全面、调整的不彻底造成了第二阶段“不美”的结果。
第二，“不美”中的生态环境产权归属问题；
毋庸置疑的是，大家都认为恢复资源环境产权的公共属性对于保护资源环境有着重要的价值，但是对于究竟应该以何种形式来恢复资源环境产权的公共属性，长期以来存在误区，最大的误区就是将这个问题简单化为“私人与公共”的差异。事实上，这个问题非常复杂，其中最为复杂的地方在于，“公共属性”的范围究竟应该有多大？具体而言，究竟什么是“公共”？这个产权究竟应该受到哪些人群的支配才是最优的呢？
以黑杨的种植为例，当年种植黑杨本身代表着当地政府确认了对于土地资源和生态环境产权的支配权，从而在当时做出了“理应正确”的环保决策，但结果是这样的“保护”恰恰毁掉了当地的生态环境系统，并影响到了周边的生态环境质量。就产权的视角来看，造成这个结果的原因正在于，基于生态系统上的因素，洞庭湖资源环境产权的公共属性范围其实应该超过当地政府的行政管辖范围，也就是说，区域生态环境保护的决策应该在产权所涉及的相应更大范围内进行研究和商议，否则，即便是地方政府代表国家和全民行使了产权的公共属性，也仍然会造成净收益分配上的不对等，进而损害生态环境。进一步而言，如果这样的公共属性事关地方经济利益，那么不对等的程度就极有可能加剧。譬如小水电建设的例子就表明，资源环境的公共属性可能在“绿色政治正确”的名义下被滥用，变成为服务于某个产业、某项地方经济利益的工具。究其本质，仍然是资源环境产权归属的不当造成了“外部成本内部化”的不彻底，进而损害了生态环境的质量。
应该说，对于资源环境产权问题的上述复杂性，我们已经有所认识，并对不合理的归属加以纠正。如环境保护的垂直管理改革，环境保护税税额水平的地方授权，以及生态环境损害赔偿的属地化管理等都是很好的证据。在未来，我们既要防止资源环境公共产权归属范围的“缩小化”，同时也要预防公共产权归属范围的“扩大化”，避免产生过犹不及“美丽”不美的后果。
（李志青 复旦大学环境经济研究中心副主任）