市政工程行业PPP模式应用研究
作者：孙丕伟
市政工程行业具有投资大、回报周期长、与民生息息相关等特点，采用PPP模式实施市政工程项目，在其适用性、周期性、可持续性等方面均需要做深入的研究和分析，否则将会触发给实施机构造成过重的债务压力、难以保证社会资本方的投资收益、合同无法顺利履行等风险。本文从市政工程项目的特点、与PPP模式的匹配性、实践中常见问题等方面入手，对以PPP模式实施市政工程行业的部分“痛点”进行阐述，提出严格把握项目边界、关注项目长期运营、重视项目绩效考核、积极创新等思路及建议，以期对项目参与方有所帮助，真正实现市政工程项目和PPP模式的契合，进而造福民生。市政工程通常是指市政设施建设工程。市政设施是指在城市区、镇（乡）规划建设范围内设置、基于政府责任和义务为居民提供有偿或无偿公共产品和服务的各种建筑物、构筑物、设备等。城市生活配套的各种公共基础设施建设都属于市政工程范畴，如城市道路、桥梁、地铁、与生活紧密相关的各种管线，雨水、污水、给水、中水、电力（红线以外部分）、电信、热力、燃气、广场、城市绿化等*。市政工程行业PPP项目范围广泛，根据财政部政府和社会资本合作中心截至2020年5月30日的统计信息，全国PPP综合信息平台项目管理库中，市政工程类型的PPP项目累计为3846个，数量位居所有类别PPP项目第一位（第二位交通运输类项目累计为1321个）。根据国家发改委2017年7月14日发布的《国家发展改革委办公厅关于印发重大市政工程领域重点PPP项目名单的通知》，市政工程领域重点PPP项目包括停车场、市政道路、园区基础设施、客运枢纽、垃圾厂站、海绵城市、黑臭水体治理、综合管廊等多种类别。为与已有的交通领域、环保领域的研究进行区分，本章研究的市政工程行业着眼于市政设施领域，即随着城镇化的发展及居民生活水平的提高，应由政府或准政府组织负责提供的公共设施建设及维护服务。基于上述确定的研究范围，市政工程行业具有以下特点：从工程建设特点来看，市政工程行业投资较高，但建设标准、工期、定额计算等均有成熟的规范，也是地方政府管理职能的主要内容之一，每年均有大量的政府预算资金投入。建设工程市场成熟，建筑工程供应商的竞争激烈，利润空间不高，以往这一行业通常是通过政府投资或BT等方式实施，PPP模式也逐渐成为主流实施方式之一。市政工程大多为民生工程，由政府免费提供，因此并无明确的市场回报机制。多数项目建设完工后就移交政府指定的运营商，后续的运营维护由本地国企进行，或者通过政府采购服务的方式进行短期招标。为了提高项目对投资人的吸引力，此类项目通常会捆绑小部分可经营资源，例如收费停车、广告投放、加油站等，但总体看来，市政工程类项目的收益远远无法覆盖建设投资，需要政府在建设期或运营期内投入补贴资金，才能维持项目的正常实施。市政工程一经投资，就需要长期使用，且日常检修、设备更新、大中修等维护任务繁琐。由于项目收益低，利润薄，往往无法吸引好的运营商参与。而政府方的管理通常存在统筹不足，效率不高等问题，导致市政工程领域存在重复投资、资源浪费的现象，例如由于管线规划不同重复开挖的马路。引入PPP模式后，由于项目实施周期较长，在价格竞争机制下，项目实施主体会详细计算项目周期内的初始投资和后续维护投资，避免浪费，有助于降低项目实施成本。PPP模式作为基础设施投融资模式之一，具有平滑政府财政支出、提高项目建设及运营质量等优势，但PPP模式并非天然的适用所有市政工程类项目，是否所有的市政工程项目均可适用PPP模式，应经过充分、严格的论证。目前PPP项目实施主管机构要求的可行性论证、物有所值论证等，均对前期论证的规范和模式提出了明确的要求。本文认为，以PPP模式实施的市政工程项目，需具备以下特点：实施PPP模式需要引入社会资本方先行投资，而此类项目缺乏收益，社会资本方的投资绝大多数仍然需要政府提供财政补贴。地方政府可以横向对比PPP模式、政府预算内资金直接投资、发债等多种模式，对PPP模式的实施效果进行综合考量。受限于目前PPP的相关政策，PPP项目的实施周期不短于10年，因此，以PPP模式实施的项目，政府需要面临较长期的财政支出责任，而付款周期的拉长，就意味着融资成本的升高。为了避免由于实施PPP模式造成政府债务负担过重问题，在不同的经济环境下，政府方可以根据融资环境的松紧考虑是否适用PPP模式。此外，对于地方政府而言，PPP模式实施流程复杂，涉及政府部门的协调工作巨大，目前实施PPP项目的整体周期约为6-12个月，且有多个环节均需要政府内部决策，行政成本很高。在决定以PPP模式实施市政工程项目时，需要综合考虑政府方的投入产出比，一般而言，具有较大投资规模的项目，适宜采用PPP模式。规模较小、工程简单的项目，通过政府直接投资等方式实施更佳。绝大多数PPP项目均通过公开招标模式选择社会资本方，特别是市场上存在数量庞大的竞争者时，社会资本方常面临着价格、技术的激烈竞争，明确的项目实施边界是社会资本方组织最优投报方案的重要条件。（1）明确的项目边界需要有明确的实施范围、投资估算、产出说明、工期及质量要求、财务测算依据及结论等。在准备项目实施方案时，应广泛征求各主管部门的意见，了解此项目目前的建设要求、管理模式等，同时需要比对本项目已经生成的政府内部批复文件，避免出现《实施方案》和项目批复不一致的问题。要注意避免几百页的《实施方案》做完，而建设的具体内容、管理要求、标准等却依然含混不清。（2）需要把握“变”与“不变”的界限。好的项目方案要综合考虑项目的变量。目前PPP项目的建设风险多由社会资本方承担，但实际情况是，大多数项目在招标阶段初设已经完成，社会资本方是照图施工，工程变更环节往往是由于项目实施的标准或者内容发生改变导致（这也与前期工作欠扎实相关），此时要求全部由投资人来承担责任，显失公平。如果方案中对于变量的考虑较少，甚至没有对变更程序、调概调价的约定，政府方就需要在现有的行政管理体系和项目实际情况两方面进行艰难平衡，实在无法解决的，只能提交上一级部门或者搁置，将导致项目实施周期拖延，影响公共利益。此外，市政工程类PPP项目涉及多个政府部门，或者与现有的项目设施所有者、经营者有交集。在制作项目方案时，如果仅看到单一项目边界，就无法解决后续可能出现的共用、替代、冲突问题。因此，项目方案设计应把方案放入其所在环境的整体闭环中，在全生命周期内实现逻辑自洽，这是很多方案目前欠缺的内容。由于市政工程类项目大多数无使用者付费机制，而受限于目前监管政策对项目自身收益比例的限制，“打捆”非经营性项目和经营性项目也逐渐成为一种惯常操作。“打捆”虽然可以解决眼前落地项目的难题，但如果“打捆”不当，也会带来后续麻烦。“打捆”的前提是项目之间要有关联。这包括区域关联和行业关联。区域关联，意味着项目之间的地理范围应相近或相邻，多个分散不相邻的项目，整体管理的成本较高。行业关联是指项目之间应属于行业内通常可见的项目，如果将完全不相干的项目打捆，社会资本方面临新的挑战，无法发挥其管理优势。“打捆”要突出主要项目。政府的经营性资源相对有限，这类项目通过市场竞争，能够实现较高收益。在“打捆”方案中，经营性项目的收益尽管弥补了非经营性项目的投入，但其收益测算是否是基于通常市场充分竞争下的收益？如果把经营性资源给到更合适的投资人，是否将带来更大的经济效益？这些问题在确定“打捆”之前应予考虑。更有甚者，通过PPP模式“打捆”，名为提供市政工程设施，实则投资人看重的都是匹配的商业资源，这些都应该避免。自PPP模式在市政工程领域大力推广以来，就伴随着“加长BT”、“伪PPP项目”等多方质疑，主要是因为市政工程类项目建设投资大、运营成本相对低、看起来政府支出责任固化等特点导致。PPP模式的合作周期较长，而市政工程项目的建设周期通常为1-2年。以往政企双方均对项目建设总投给予高度关注，这个问题也是双方博弈的焦点。引入PPP模式后，政府的支付将在项目全生命周期内平滑进行，特别是根据财政部的政策要求，建设成本的30%要和运营绩效联动，因此项目的持续运营就显得格外重要。目前常见的问题是运营内容固化，政府方通常按照以往的运营经验给予每年度的运营费用定额（此金额也会纳入招标时价格竞争的范畴），为了中标很多企业会压缩运营成本，这可能带来项目后续运营难以为继的风险。如何避免这些问题呢？（1）为了保证运营的可持续性，在考虑PPP方案时，需要关注运营方案的长期性、专业性，是否基于行业、周围环境进行详细考量，避免方案堆砌、抄袭，千人一面。（2）在项目周期内，依据项目的特点判断运营方案的全面性，无论哪种项目，均需要考虑日常检修、定期检修、大中修、设施设备更换计划制定、运营手册制定、运营年度计划制定、移交前大修、移交时设施检测、移交备品备件等，如果运营方案制定不全面，将增加后续成本超支的风险。（3）市政工程行业的突出特点是与百姓生活息息相关，如遇突发状况，更需要维持正常运营。例如今年突发的新冠疫情，虽然社会各行业都面临停工停产的问题，但市政行业则需要逆流而上，时刻保持项目运营不中断。因此，在项目运营方案的制定和PPP合同条款拟定时，与应急和公共事件突发状况相关的条款也应给予关注。（4）财务成本的测算要如实反映项目的真实情况。社会资本投标要依据招标方案中给定的财务条件，因此招标方案中财务测算方案和数据即为项目运营成本的底线。在此基础上，社会资本方可以结合自身的优势选定最优方案。在进行财务方案制定时，建议政企双方均需要进行充分的市场调研，充分研究同行业、各地区已经建成项目运营成本的实际发生额，并以此推算本项目实际所需的运营成本。以确保双方在真实数据的基础上展开谈判，既能避免财政资金浪费，也能避免社会资本方低于成本运营导致的项目风险。PPP项目绩效考核是“后PPP”时代各参与方关注的热点问题之一。在市政工程行业，同样面临着越来越明确、细致的绩效考核要求。财政部于2020年3月16日发布了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，对于PPP项目的考核管理要求、工作方案、考核指标等均给出具体建议。好的绩效考核方案，既要有助于提高项目管理，又不能打破双方合作的平衡，同时还需要双方均给予充分的理解，在此基础上才能长久的得到执行。目前绝大多数项目的绩效考核均为“处罚向”，如果项目公司未能实现约定的考核要求，或者扣减政府付费，或者扣收保函。仅是处罚没有奖励，将可能导致项目公司丧失提供最优服务的积极性。近年来也看到一些绩效考核方案，对于临时考核发现的问题，采取“暂扣”制，在指定期限内改正的，不再执行处罚；还有些方案，在百分制的考核体系下，设置了超百分的奖励机制，这些安排均可以鼓励项目运营方提高运营绩效，实现项目长期良性发展。制定绩效考核方案要寄托当时、当地的实际情况。例如同样是管网项目，在南北方建设的，对于防洪防涝的管理要求就不尽相同。在项目考核方案中，要考虑项目当期、近期、远期的发展，如果有与其他项目的交叉和接驳，也要考虑相邻方的利益。一个项目的管理经验，无论是积极的还是消极的，均可以为后来的项目所用。大多数PPP项目的绩效考核指标分为建设期和运营期，在建设期内，主要关注项目的工期、质量、安全事故等，运营期则关注运营指标的实现、项目公司团队管理、群众满意度等。这些指标对应不同的分值，最终形成完整的打分考核机制。但很多项目在《实施方案》阶段就已经将每个考核项的得分、对应分值对付费的影响等均已明确，将呈现明显的政府意志导向。为了迎合这些分值设置，社会资本方的投标方案也将从分值较高的地方入手。建议给绩效考核指标和分值的设置给予更灵活的变更机制，双方定期对指标和分值进行补充和校准，以利于发挥社会资本方的技术、市场等方面的优势。但灵活性并不意味着模糊，从政府管理的角度来说，越清晰越利于执行，因此即使是调整机制，也应以最终呈现精准的指标为结果导向。绩效考核机制看起来内容较琐碎，实则对政企双方来说都非常重要。政府投资模式下，对项目总投资、建设方面的考核较为严格，运营期普遍实施建管分离，导致运营往往是一笔糊涂账。采用PPP模式后，政府付费在运营期内进行，社会资本方要想足额收回投资，更需要谨慎运营。这正是发挥社会资本方优势的地方。例如华夏幸福倡导的从地方政府财政收入增量中分配的思路，就充分利用了投资人的招商优势，将产业、人才与地产进行联动，结合了政府的资源优势和投资人的市场优势，实现了双赢。在市政工程行业也同样可以借鉴好的经验并加以创新。在项目招标过程中，除了关注工程造价下浮等方面，也可以考虑如何将社会资本方的优势转化为项目的亮点，提升项目对周边区域的价值带动。市政工程行业引入PPP模式在传统政府或国企负债投资的思路之外找到了更贴合市场的路径。PPP模式的核心在于双方长期合作，提高项目设施运营效率，发挥社会资本方的产业优势。尽管领域内已有大量的项目实践，但要出精品仍然不易。在以往的思路中寻求变化、寻求创新，并最大程度激发社会投资人的积极性，需要各项目参与方长期不懈的努力。*上述定义参考了百度百科（https://baike.baidu.com）、《市政公用事业特许经营管理办法》等法规的内容。
文章来源：首发于《中国PPP行业发展报告（2020）》（社会科学文献出版社）P161-168
