大学治理的转型与现代化

李立国

摘要： 随着高等教育规模扩张和知识生产模式的变迁，大学治理模式开始由学术治理转型为共同治理，大学的治理主体、治理体系与治理实践也随之发生变化。大学治理在由传统的学术治理迈向共同治理的过程中，由于治理与管理的边界不清晰，各方对于利益的不同诉求，商业与政治等外部因素对于大学治理的冲击以及教师参与治理的问题较多，导致共同治理面临困境。大学治理现代化的方向应该是协商式共同治理，既遵循大学作为学术性组织的特性，遵循学术治理要求，落实教师在大学治理中的主体地位，又强调协商在共同治理中的价值，突出尊重、平等、合作与沟通，以保障治理的成效与质量。

关键词：大学治理；学术治理；共同治理；协商式共同治理

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2016）01-0024-17

收稿日期：2015-10-29

大学治理是大学实现自身目标和任务的治理结构、治理规则和治理实践的总和，包括治理主体及各主体责任的分配、利益相关者的行为的控制和标准、决策的程序和过程及规则的规定，及在实践中对未能有效解决问题的探索等。对于大学治理的认识，应该从古典大学的“观念导向”的理想主义路径转向“现代大学的实践和问题导向”的现实主义路径，即从大学治理的应然状态走向实然状态。前者基于学术权力、学术共同性的思想和观念，着眼于古典大学的学术权力与教授治校的进步，着重一个大学如何保障学术权力与学术共同体的利益，这是以学术为中心的流行观念，其最大缺陷是忽视了大学治理中大学作为一个整体组织所具有的基础性地位和价值。后者是把大学组织看作一个整体，既强调教师与学术权力的地位，也看到学生、大学领导、行政人员、外部利益相关者的地位和力量，关注建立有效的权威秩序和治理质量。经济合作与发展组织（OECD）秘书长曾言：高等教育体系的管理框架必须鼓励高校在个体和整体上都能实现多重发展目标，高等教育体系及其利益相关者必须保证高等教育的各个方面都能达到优质、公平和高效[1]。现实主义路径更强调大学治理的有效性，站在大学整体治理绩效的立场上，关注大学整体竞争力，而理想主义更关注学术权力，更强调传统的学术治理模式。当然，以组织为中心的大学治理模式并没有忽视教师与学术权力，而是更强调大学组织设计的合理性。组织是现代大学的基础，也是大学治理的基础，既提高了大学治理行为的效率，也是大学治理行为存在问题的根源，这也是现代大学的共同治理存在问题和饱受诟病的缘由。

大学治理如同公司治理、国家治理一样，是伴随着大学利益主体的多元化而出现的。企业利益主体多元化催生了企业治理，虽然公司股份制早在19世纪就出现了，但是直到20世纪80年代，由于股东、董事会、经理人、员工之间的权责利关系复杂化，不同的利益主体之间需要形成一个共建共享的利益共同体，就催生了企业组织形式的创新。国家治理也是由于不同阶层、不同利益群体逐渐形成，经济社会主体日渐多元化，仅靠原有的统治与管理模式难以适应这种变化，需要一种新的国家结构包容越来越复杂的利益关系，协调各种利益冲突，这就出现了国家治理结构或国家治理体系的创新。随着大学规模的扩张与利益的多元化，原来的学术管理或者行政管理难以适应新的形势，需要协调大学内部行政与学术的力量，教师与学生的诉求，处理好大学与社会、政府的关系，从而使不同利益主体的博弈竞争转化为大学发展的合力，而不是成为导致大学停滞不前的阻力，这就需要大学治理的改革与完善。从20世纪90年代开始，西方主要发达国家的大学治理模式从传统的学术治理、科层管理转化为共同治理，可能治理的重点与模式不同，但是强调学术与行政的协调、强调社会参与大学治理的共同治理是发展方向。从本意上看，治理强调的是共治，是多元主体的共同参与，是组织秩序的重新整合，故治理是内生秩序，而管理是维护固有秩序。治理也强调原来的组织秩序不适应发展变化需要，而新的秩序主要由内部产生而不是外部强加，治理是内部组织结构与体系的重新整合。

在经济全球化和教育国际化的背景下，高等教育的历史成为了世界历史，大学治理形成世界维度。大学治理超越单一和封闭的治理传统与固有模式，运用人类文明在不同文化背景下形成的治理形态，不断推进对于大学与大学治理的理解，并使之走向现代形态。各国大学治理模式虽有差异，但这种差异、不同乃至于冲突，又内化于大学治理的历史发展进程中，各国各地区的大学治理离不开普遍的世界视域。故站在全球高等教育发展的视野，看待大学治理的转型与现代化是极为必要的，既可以看出全球大学治理的相互影响与治理的共有特性，又要分析各国大学治理的不同路径与特征方式。

一、从学术治理转向共同治理

自中世纪大学诞生起，就存在大学治理。中世纪大学形成了阿尔卑斯山脉以南的以学生治理为主体的学生大学和阿尔卑斯山脉以北的以巴黎大学为代表的教师治理为主体的教师大学[2]。教师大学就是以教授治校为基本特征的学术治理模式，这是西方大学最为经典的治理模式，延续了几百年时间。随着高等教育规模扩张，知识生产与传授模式转变，传统的学术治理转向了共同治理。而大学的共同治理模式亦存在许多难以克服的缺陷，协商式共同治理是现代大学治理的转型和现代化发展方向。

西方学者在探讨大学治理问题时，大致归纳了以下几种大学治理模式：一是学院治理模式，由美国组织管理学家马文·彼得森等人提出，亦称为学术同行治理、学术同僚治理，其基本特征是教授治校，学术同行掌握有各项权力，不必顾忌外部的领导权力。为什么称其为学院治理模式，是因为“在过去的组织机构中，大学不过是学院的组合，真正的权力属于学院院长。”学院院长是教授同行选举产生的，不仅具有重要的法律地位，而且具有重大的实际权力。然而，学院院长的权力并不是行政式权力，不能独断专行，每个教授都有参与决策的机会，决策结果是学术同行的共识或妥协的产物。二是科层治理模式，亦称官僚治理模式。源于德国社会学家韦伯，强调基于合法理性的权力，组织结构严密，下级服从上级。20世纪中叶以后，随着高等教育规模扩张，巨型大学的出现，高等教育管理日趋复杂，科森和斯特鲁普提出了这一治理模式，强调以大学校长为首的行政权力和董事会作为决策机构在大学治理中发挥重要作用，大学治理由学术同行治理转向威权治理。三是政治治理模式，由鲍德里奇、萨兰奇克、佩弗克等学者提出并完善。在20世纪70年代以来，大学治理变得愈加复杂化和多样化，与大学事务相关的利益群体日益增加且对大学有着不同的利益诉求，并且逐步地参与到大学治理中来。与科层理论着眼的大学治理属于封闭的组织内部决策不同，政治治理模式强调大学治理的开放性和外部利益群体参与大学治理的可行性。四是创业式或企业式治理模式。克拉克提出了创业型大学的概念，主张大学在国家紧缩公共预算并减少财政拨款的背景下，大学应该多用企业式的灵活经营方式，加强与社会的合作，促进学术服务事项发展，以期获得更多资源。在该理论模式下，强调外部力量参与大学治理并提出建立强有力的核心行政领导，强调决策的高效与有效，强调学术服从于行政，有人称之为高等教育公司模式。其中，第一个是传统的教师主导的学术治理模式，后三者可以归纳为大学的共同治理模式。endprint

当前，世界主要国家和地区的大学都在不同程度地由传统的学术治理模式转型为共同治理模式。当然，在共同治理模式中，有的大学强调学术权力的重要性，有的强调外部力量参与的重要性，在政治模式、科层模式、创业式模式中各有侧重。为什么将其归纳为共同治理，是因为虽然校内行政力量及校外利益相关者参与大学治理，但他们必须与教师共同治理大学；作为学术性组织，大学治理不可能无视教师的治理主体地位，而单纯由外部力量或行政力量来治理大学。大学作为学术性组织和教学科研单位，其本质和组织特性决定了大学治理有着共同规律和共同特性，如强调学术治理，强调师生权益等。在中世纪大学以来的几百年发展历程中，大学治理积累了丰富的经验，形成了大学自身独有的治理内容。但自二战之后，随着高等教育规模的扩张和高等教育大众化、普及化发展，面对规模庞大、层次不同、类型多样、成分复杂的高等教育体系，西方国家纷纷实施改革，将大学由教师治理机构变为法人型机构，转向共同治理。丹麦于2003年颁布了《新大学法》，改变了大学的国有高校属性，由此成为了“自治”学校。日本从2004年开始推进国立大学法人化改革，增加大学自主权。瑞典在2010年3月颁布《瑞典自治法》，高校由此获得特殊的公法人地位。芬兰也于2010年颁布新的《大学法》，赋予大学独立法人地位。校长不再由在职教师选举产生，而是由新成立的董事会任命。校董事会成员必须有40%是大学之外的成员。教师也不再是公务员身份，改变了政府聘任教授的做法，教师的任命权下放到了大学。大学的高层决策部门终于获得了学校管理中具有决定性意义的人力资源配置的权限，动摇了教授会自治制度的基础。从总体来看，世界主要国家和地区的大学治理有了转型，一方面是政府向大学放权，扩大大学治理权限，另一方面大学内部治理改变了教师主导的学术治理格局。形成了教师、校长为首的行政力量与外部利益相关者共同治理大学的模式。国家的管控要得法，大学的学术治理要适度，校内行政权力要制衡，外部力量要引入，大学治理在各种权力博弈中出现了转型，并转向了共同治理的道路。在大学治理转型与现代化的历史过程中，世界主要国家和地区的大学治理既表现出同质化的一面，又因各国政治制度、文化传统及高等教育发展阶段不同而呈现出不同的治理特色，即所谓的“同质异形”。但无论运用何种治理模式，发展共同治理，建立学术治理与校长为首的行政力量、外部利益相关者相互制约，协调管理的新型关系，提升大学治理水平是共同趋势。

美国大学治理是从学术治理最早转向科层治理、政治治理的典型。当欧洲殖民者在北美建立大学时，也沿用了“教授治校”的理念，如美国第三任总统托马斯·杰弗逊建立的弗吉尼亚大学，在1819年开办，被称为“第一所真正的州立大学”。托马斯·杰弗逊坚信权力必须受到制约，他深受启蒙运动的影响，坚持教师应从事教学，也从事管理，认为大学是教师主导的“学术村落”，拒绝设立校长职位，而是由教师轮流担任主席与董事会共同治理学校。因此，弗吉尼亚大学在最初一个世纪内都没有校长，而是由教师轮流担任的教师主席与董事会共同治理大学。但是，随着时代的发展，教师也认识到校长监管行政的必要性，1904年，埃德温·A·奥德曼出任弗吉尼亚大学第一任校长。教师们也在反省召开教师全体大会参与治理的问题，教师全体会议在1925年决定成立教师评议会（faculty senate），由教师选出的代表参与治理。由此，坚持教师治校的弗吉尼亚大学也成立了董事会、校长、学术评议会、学生等多方面参与的共同治理模式。弗吉尼亚大学的道理是美国大学的一个缩影。与欧洲大学不同的是，美国大学较早确立了董事会制度，这种外行参与治理的董事会制度是美国最具特色的制度，同时美国大学也较早强调了校长为代表的行政力量参与治理的科层治理模式，也较早实施了外行董事会、州政府参与治理的政治模式。1966年，美国教授联合会（AAUP），美国教育委员会（ACE）以及大学和学院治理委员会（AGB）共同发出《大学和学院共同治理的联合声明》（Statement on Government of College and University）。该声明确立了管理者和教师共同治理大学的原则，确立了教师参与大学治理的程序和标准，对教师、校长、管理者和董事会各自在决策中的位置和职权提出了建议。20世纪60年代提出的共同治理更多地是科层治理模式，更多地强调从学术治理转向行政力量、董事会、校长发挥作用的治理。这种治理是把大学治理视为封闭的内部治理，描绘的图景是在威权治理下，校长、董事会、教师、管理者把大学治理作为自身内部事务，采取封闭治理模式。而到了20世纪80年代之后，随着美国高等教育繁荣时代的结束，社会各界对于大学的批评不绝于耳，人们更多地相信介入大学内部治理事务才能使大学更好地代表公共利益而非私人事务，大学作为公共利益组织，应该接受社会的监督和利益相关者的建议，于是政治治理模式出现。这种外部力量介入大学内部管理的趋势导致了共同治理中加入了外部力量的成分。

英国的大学治理模式可以分为牛津、剑桥大学的学者主导的学术治理模式和城市大学的政治治理模式以及创业型大学治理模式。牛津大学、剑桥大学的治理权属于全体教职工。根据大学章程，全体教职工对大学的治理拥有最高权利。教职工大会（剑桥称为摄政院）是大学的最高立法机构，牛津有4500多人，剑桥有3500多人。牛津大学章程规定，“董事会负责大学目标的发展，大学行政事务管理，大学财政及资产的管理，并拥有履行这些职责所需的一切权力。”董事会在履行职权时，须受到教职工全体会议通过的决议约束。大学校长由学校评议会选举。学院拥有高度的自治权，有自己的领导机构和章程。大学不直接干涉学院的管理，而是通过大学章程等法律、制度来规范学院的行为。城市大学是政治治理模式的典范，经济因素塑造了大学治理模式，大学的治理主体在教师之外增加了社会人士，形成了外部治理的形态。如曼彻斯特大学，与传统大学相比，最大的区别是引入了外部治理，设立董事会和全体大会，董事会是最高权力机构，共有25位董事，外部董事14人，占比高达56%。学校大会成员200人左右，既有校内教师、管理人员和学生，也有外部各界人士，如工商业者、政府官员、地方教育机构人士、外界学者等。大会是大学与社会双向沟通的桥梁，向外界展示大学的成就，接受来自外界的反馈，就大学事务提议。评议会是学术机构，并担负着向董事会提供咨询和建议的责任。撒切尔时期后，英国步入“新公共管理”时期，政府削弱了对高等教育的财政支持，大学为了生存发展，引入了市场机制，体现出“经营性”特征，被克拉克·克尔归纳为创业式大学，形成了带有公司性质的新型治理模式。英国法律规定1992年后建立的大学要设立董事会和学术委员会双会制，威斯敏斯特大学董事会是学校的最高治理机构，学术委员会负责学术事务，向董事会负责。董事会下设执行董事会，成员包括校长（任执行董事会主席）、执行校长、副校长、大学注册主任和秘书、财务总监以及各学院院长。执行委员会集中了大学的核心行政领导，形成了一个强有力的行政核心，提高了决策效率和执行效率。endprint

法国大学逐步从传统的教师主导、学院式治理的学术治理模式转向科层治理模式，强化了校长和教授的共同治理理论。法国巴黎大学是教授治校的经典治理模式发源地，教授力量强大，并且各学院独立治理。1968年之前的法国大学实际上是学院的集合，学院院长拥有控制权和支配权，大学校长由各学院的代表轮流坐庄。从某种意义上说，法国大学是“学院共和国”。1968年的《高等教育法》规定了校外人士对于大学治理的参与，打破了大学中教授一统天下的治理结构。1984年的《萨瓦里法》，沿袭了大学治理的参与原则，规定了学校决策机构（行政委员会）的人员大约由30～60人组成，其中校外人员占20%～30%。2007年的《大学自由与责任法》赋予了行政委员会较大的权力，其成员数压缩到20～30人，其教师占8～14人，校外人员占7～8人，学生代表占2～3人，行政与服务人员占3～5人，增加了校外人士的比例。大学校长由行政委员会选举产生，改变了传统的由行政委员会、学术委员会和学生学习与生活委员会组成的选举大会选举产生的方式。校长不必具有法国国籍，也不限于本校人员，但必须是学术人员，任期由5年改为4年，可以连任。校长权力扩张，导致了大学治理权力的集中化。大学治理的核心团队由校长指定，主要有校长、副校长、秘书长、校长办公室主任、财务主任、人力资源部主任等行政人员组成的“核心领导团”，改变了大学学院式治理的传统，形成了教授、学院与校长、核心领导团共同治理的格局。法国大学治理既有学术治理的因素，也增加了科层治理的因素，并且后者开始发挥重要作用。2013年的《高等教育与研究法》赋予了大学更多自主权，使大学治理更具效率，也更具学院式治理的特色。所谓效率，就是大学各委员会能够作出重大决策。大学行政委员会由24～36人组成，总数比2007年的规定有所增加，增加了大学生与行政人员的比例，其中教师为8～16人，校外人士8人，学生为4～6人，行政与服务人员为4～6人。学术委员会为负责教学和研究的决策与咨询机构。所谓学院式治理，则是指大学治理应由教师、管理人员和学生共同努力。校长的权力受到削减和制约，正如法国高等教育与研究部部长菲奥拉所言：“应当重新引入学院式治理，这才是大学的精神。校长作为经营者，根本行不通”[3]。

德国大学继承欧洲中世纪大学教授治校的传统，近年来的改革赋予了校长更大的管理权限，设立了大学理事会和大学评议会。大学理事会由校外和校内人士组成，如海德堡大学的理事会由6名校外人士和5名大学成员（3位教授、1名学术人员和1名学生）组成，他们具有选举和罢免校长、总务长的权力。但任免校长，需经大学评议会和州科学部认可，由州政府任命。大学评议会是大学的自主管理机构，主要负责学术事务，大学教授占多数。如海德堡大学评议会有39位成员，19人是基于工作岗位自动进入评议会的成员，包括：1名大学校长、4位副校长、1位总务长、12位学院院长、1位女性特别委员。选举产生的评议会成员20位，包括：8位大学教授代表、4位学术人员代表、4位行政技术人员代表、4位学生代表。评议会的任期为四年，学生成员任期为一年，无论是评议会还是大学理事会，都注重让大学的各个群体共同参与，也赋予大学教授群体最多的席位[4]。在大学决策机构中，当涉及学术事务时，教授群体占半数以上席位，他们是大学决策管理机构中最具影响力的群体，体现了教授治校的传统。同时，大学理事会的构成及校长权限的扩大也体现了分权制衡、共同治理的精神。

日本在大学法人改革之前，文部省对大学的管控较多，学校内部是以教授治校为主的方式。在2004年法人化改革之后，政府向学校下设了财务管理权与人事管理权，改革拨款制度，加大竞争性拨款份额，扩大学校经费使用自主权；在人事管理上，取消国立大学的教师与行政人员的公务员身份，也改变了国立大学教职工薪酬标准由文部省制定的传统，取消了大学与教职人员之间的终身聘用关系，教职工与大学签订定期聘用合同，学校自行决定教职工薪酬。文部省在下放管理权限的同时，建议大学重构内部治理体系，建立起以校长为核心的、董事会、行政委员会与学术委员会相互合作的共同治理架构。董事会是最高决策机构，行政委员会成员由校长任命，负责审议学校重要行政事务，学术委员会负责审议重要的教学与科研事务。在共同治理下，校长为首的行政委员会权限不断扩大，教师的治理权限受到压缩，文部省对国立大学的管理由直接管理转向了间接调控。日本的大学治理由传统的欧洲式的教授治校转向了以校长为核心的共同治理模式。

二、大学与政府关系对大学治理模式的影响

发达国家的大学，尤其是公立大学的治理受到政府影响较大，政府一般运用法律法规、战略规划、拨款资助、行政干预、质量评估、社会舆论等多种政策工具，对大学发展施加影响。不同国家的政府与大学也形成了不同的关系模式，美国学者伯顿·克拉克曾描绘成三角模型，即政府主导型、市场主导型、大学主导型。政府主导型是指政府在大学发展中起重要作用，法国是其代表；市场主导型是指大学面向社会自主办学，美国和英国的新式大学是其代表；大学主导是强调学术治理在大学中的主导作用，德国是其代表。从总的发展趋势看，一是政府对大学直接控制不断减少，扩大大学的自主治理权限；二是政府对大学的控制更加强调客观、间接、法治、指导、管理与服务结合，授权与激励并重，监督与保障同行，三是随着政府对大学的控制减弱，大学内部的行政力量与外部的利益相关者参与大学治理的权限增加，形成了共同治理模式。

美国虽然强调高等教育发展的市场导向，强调大学自治，但州政府自然对公立高等教育机构有着重要影响力，并且从法律关系和管理方式两个层面形成了不同的公立高校治理模式。从政府与大学的法律关系上看，卡普村依照普通法规范的高校和按照州宪法规范的高校将美国公立高校分为两类[5]。依照州宪法建立的高校，董事会可以依照州宪法及宪法中明确规定的法律行使职责和运用权力，不必受到州行政法的制约，董事会可以自主地对高校的事务如校长的遴选、薪酬与任命、学位与课程设置，经费分配和基建维护等作出决策。这类公立高校治理权限较大，影响与制约决策的力量主要来自于高等教育市场与社会需求。依照普通法规定建立的高校，董事会权力较小，学校治理受到州公共权力机构干预较深，决策要受到立法机关的频繁干预，自主治理权限较小，如不能自主决定校长薪酬。依照管理方式，美国公立高校可分为统一治理模式和分类治理模式两种类型。20世纪60年代以来，各州纷纷成立高等教育治理机构对本州高等教育进行统筹规划和管理，在不同的州，高等教育治理机构的权限不同，名称也有区别，有的称为协调委员会，有的称为治理委员会，有的则称为咨询委员会。所谓统一治理模式，是指州的高等教育治理机构对该州所有公立高等学校进行管理和规划，一般有校长任命和薪酬决定权，提出和审批高校预算及其分配方案的权力，基建项目审批权等。而分类治理模式是指一个州对不同类型的高校由不同的机构进行治理。如加州将公立高校分为加州大学系统、加州州立大学系统和社区学院系统，分别由各自的系统董事会进行治理。当前，美国绝大多数州采用分类治理模式。endprint

欧洲各国政府与大学的关系不同。法国是国家主导型，自拿破仑时代以来，法国建立了教育的中央集权体制。这种体制有两个方面：一是行政体制，教育行政部门负责学校经费的划拨和管理规范；二是行会体制，学院式行会决定教师的职业和教学工作，如制定预算、决定经费分配、组织教学、决定教师聘用等。德国大学受到政府管理控制较弱一些，一向被视为教授治校的典范。20世纪70年代以来联邦德国把大学视为公法团体，政府通过负责管理大学事务的委员及作为公务人员的教授施加影响，州教育行政部门对大学非学术事务进行管控，包括预算和人事任命等。近年来，德国各州与大学的关系开始出现了新的管理模式，强调“通过设立目标进行管理”，“对结果进行问责”，扩大了高校的决策权与自治权，放松了财务与人事管理；扩大了大学领导层权限，强调专业化管理，进行合同管理，州政府与高校签订目标合约，高校建立成本与绩效的控制与评估机制并定期履行汇报义务，从而使高校拥有更多的自主权限。英国1992年后成立的新大学则被伯顿·克拉克称为创业型大学，学校自身拥有广泛的自主管理权限，政府较少干预学校事务，学校内学术人员的权限较小，学校的董事会与核心行政领导拥有治理权限。如在课程管理上，法国大学的学院课程由国家制定标准，不过每一门课程的内容由学者决定。德国高校的学者和学校拥有决定课程内容和教学方式的权利。英国对课程管理较为宽松，高校开设学位课程不须国家授权[6]。

三、从学术治理转型为共同治理的原因

大学是学术性组织，是以知识生产与知识传播、知识服务为内容的组织，由此也决定了大学的教学、科研与社会服务三项职能。大学是以知识为核心的组织，随着知识生产与知识传播模式的转变，大学的治理主体、治理体系与治理实践也随之发生变化。

1.知识生产模式转型

在西方学者吉本斯等学者的研究中，知识生产模式正由模式1向模式2发生转变。大学知识生产模式出现变化，除了传统的以学科为基础，由学术共同体为组织单位的知识生产模式1之外，开始出现为了某种实用目的而进行的知识生产。知识生产模式1是以学科为基础的，由学术兴趣所引发的，由学术共同体和学者所主导的知识生产；而知识生产模式2则是为了某种实用目的而进行的知识生产，这种知识生产是由政府、学界、企业等多种因素、多种主体共同作用的结果。知识生产模式1是在学科范畴内，遵循学科范式从事学术研究，一个知识发现可能是建立在另一个发现基础之上的，其成果是对学科知识的贡献；而知识生产模式2是跨学科的知识生产，超越现有学科界限，在更广的知识和社会需求上进行研究和探索，以解决具体问题，达成具体目标为目的。“在模式2中，发现存在于任何特定学科的限制之外，而参与者不需要回归学科之中寻求确认。以这种方式生产出的知识，可能很难与对这一成果有贡献的某一个学科相符合，也很难确认其与某一学科机构相关联或者作为学科的贡献被记录下来”[7]（P9）。知识生产模式1是在大学内部，由学科专家所主导的，生产机构与方式表现出同质性、稳定性等特点；而知识生产模式2不再局限于大学内部，而是把大学与非大学的研究机构、政府部门、企业的实验室、社会咨询机构、智库等联系起来，由网络式结构组织来进行，呈现出异质性与组织多样性的特征，研究团队成员很少以稳固制度化形式出现，而是在研究结束之后解散。“成员们可能与不同的人，通常是在不同的地点，围绕不同的问题，重新组合到不同的团队中。在这个过程中所积累的经验创造出一种能力，这种能力是非常宝贵并且被转移到新的语境之中。尽管问题和解决问题的团队都可能是暂时性的，但是这种组织和沟通的形式却作为一个矩阵持续存在，从而将会形成针对不同问题的团队和网络”[7]（P7）。知识生产模式1，从根本上是靠同行评议来进行质量控制，“同行评议引导着学人去研究那些被认为处在学科发展核心的问题。用来定义这些问题的主要标准反映了学科及其‘守门人的学术兴趣和关注重点。”[7]（P7）而模式2则承担了更多社会责任，是更加具有反思性，涵盖了更广的、临时性的从业者，在一些特定的、本土的语境所定义的问题中进行合作。

知识生产模式的转型必然带动大学内部的机构重组，跨学科组织的新型组织化图景已经在大学中蔚然成风，打破学科分界是必然趋势。从知识发现规律看，新的知识增长点往往来自于学科交叉融合。在跨学科研究中，新生产出来的“种子”需要播种在坚实的田地中，才能生根发芽硕果累累。关键是，如何打破学科界限？跨学科组织建立的最大阻碍是在学术界，因为学科这种人为的划分是学科历史、既得利益者、经费分配、学术联盟的共同作用的产物，“学科的团结来自学科间同行的期望和奖责都会鼓励个人遵守这种‘规则”[7]（P132）。但是，传统的知识生产已不能满足现实需求，卓越的适应性变革是必然的，政府、社会与大学之间在这一问题上形成了一定的张力，而大学内部支持变革的力量与保守的学术力量及院系学科之间也会形成张力，需要通过组织再造以形成知识生产的新型组织图景。

总之，大学的知识生产模式正在发生变化，知识生产的优先排序由基础科学、应用科学、技术知识变化为技术知识、应用科学、基础科学。高等教育由注重学术本位到更加重视社会本位，日益强调知识的应用价值，强调高等教育机构为社会做出的现实价值；由注重知识生产到注重知识生产与应用并重，重视产学研相结合。大学的知识生产性质正在发生变化，知识的价值正由非功利性、公益性、公共性走向了功利性、现实有效性。大学已不再仅仅是知识生产机构，而更重要的是作为一个知识传播与普及、扩散机构而存在。知识生产模式的变化带来了大学治理主体的复杂化和多元化。

2.高等教育规模扩张、学校管理日趋复杂化

由于高等教育大众化和普及化迅猛发展，高等教育规模出现了全球性扩张态势。1900年，全球高等教育机构在校生人数为500，000人，仅占适龄人口的1%[8]。然而时至2007年，其规模增长约305倍，全球高校学生总数高达152.5百万人，并且毛入学率已急增至26%[9]。学生群体由精英时代的“中产阶级的男性”转变为“性别和阶层更为均衡”的人群，学生来自于更广泛的社会阶层，并且女性超过了男性，如我国女性大学生人数占54%，而男性大约为46%，女性高于男性是高等教育大众化和普及化之后性别变化的规律，世界各地莫不如此。万人大学随处可见，多元巨型大学在各地出现，高等学校的人才培养与教学模式发生着剧变，其培养目标不再是社会精英，而是普通专业人士或普通劳动者，大学已从学术象牙塔转变为社会服务站，学生不再只关心学习与学术，而是更关心就业、职业与薪酬，知识传授已从博雅教育为核心转向更为关注职业培训。知识生产模式2的“知识”更为学生所关注，“大学功能逐渐趋于多样化，从最为抽象的研究到最为实用的培训皆有。因此，教育机构的中心和边缘界限不再清晰。”“从自由教育到职业教育的转变在知识方面造成的影响是显而易见的，但是累积效应只有在重塑新教育方面才体现出决定性作用。”[7]（P38）endprint

知识生产模式2的出现和学生规模的急剧扩张及培养目标的变化，带来了教师群体的激烈变革。大学教师群体正在由同质化的学术群体日益成为异质化的职业群体[10]。“大学将仅仅构成知识生产部门的一部分，并且不再处于决定所谓卓越的强势地位。”由此，“大学教师不再享有崇高的地位，大学构成了一个更大、更紧密的并深入产业界、政府和媒体的知识机构网络的一部分”[7]（P72-73）。高校教师已不再是传统意义上的学术人员，如美国，终身职（Tenure-Faculty）和终身轨道职（Tenure-Track）教师的比例从1975年的57%下降到2007年的31%，非终身职教师比例则大大增加，目前已经接近69%，且大多数非终身职教师是兼职教师。终身轨道教师处于教师群体的上层，还属于传统意义上的大学教师，是终身教职的拥有者。全职非终身职教师只是全职工作，但得不到终身职特权的保护，已不再是传统意义上的大学教师了。兼职教师一般只承担教学任务，不参与学术事务管理，不享受各种福利。同样，教师中形成了新的分工模式，即不是所有的教师都承担着教学、科研和社会服务三项工作，而是只有少数的教师从事这三项工作、特别是科研工作，而大多数教师则主要从事教学工作。如对1998～1999年度美国高校全职教师时间分布分析看，70%的教师基本不从事研究工作，60%的教师不从事社会服务，即大多数教师的职责是从事教学工作，他们主要分布在教学型高校，社区学院的大部分教师和研究型大学的部分教师。我国的大学也在实施教师岗位分类管理，把教师岗位分为“教学科研岗”、“研究岗”、“教学岗”等，对不同岗位的教师提出不同的工作岗位要求，实行不同的考核评价方式。教师群体产生分化，不再是传统意义上的同质化的学术人员和知识分子，而是成为利益多元、结构多样、利益相关度逐步降低的分散的异质化的职业群体。他们也不再是传统意义上的学术权力的代表，只有部分核心教师在行使所谓的学术权力，大多数则远离学术权力，只是名义上拥有学术权利而已。

高等教育大众化和巨型大学的出现，形成了一个规模庞大的专业管理群体。大学组织越复杂，规模越庞大，专业管理群体就会呈现上升趋势。1975～2005年，美国大学管理职位类别如校长、学术副校长助理等增加了85%，专业管理人员增加了240%，但大学教师（faculty）只增加了51%。随着高等教育大众化时代的到来，学生规模与学校职能快速扩张，学校管理职责与管理人员会以比教师增速更快的速度发展，这是国际趋势。根据对欧美10所世界一流大学（哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学、哥伦比亚大学、麻省理工学院、康奈尔大学、威斯康辛大学、牛津大学、剑桥大学、伦敦政治经济学院）的师资与职员结构进行分析，其平均师生比为9.62：1，师职比为0.24：1，生职比为2.15：1。其中，公立大学师职比为0.23：1，私立大学师职比为0.25：1，公立大学的生职比为3：1，私立大学为1.26：1，差别并不显著。而我国国内十所大学（北京大学、清华大学、复旦大学、中国人民大学、浙江大学、南京大学、南开大学、中国科学技术大学、北京师范大学、上海交通大学）的师职比为1.27：1[11]。较少的职员数量和较低的师职比反映了我国高校教师得不到相应的辅助支持，不得不分心做许多杂务，教师人力的滥用和浪费必然妨碍教学质量和科研水平的提升。并且，我国高校职员分布呈“▽”倒金字塔型，职员主要分布在校部机关，大多数院系等基层教学科研单位的职员数量远远不足，有时是一个教学秘书对着上千名学生和数百名教师。而国外大学职员主要分布在院系，职员分布呈“金字塔型”。所以，我国高校建立学术权力体系并不意味着要减少职员数量，关键是合理布局职员在院系和学校的分布，科学合理配置人力资源，使他们专注于服务师生而不是管理师生。大学组织的庞杂也导致了效率和科层制问题，管理主义盛行，大学组织形式更趋专业化，有着高级管理团队和战略规划、职能部门和成本控制中心，“院系大多已经成为行政的而非智力的中心，而真正的学术单位则变为课程或研究团队”[7]（P72）。高级管理人员控制着预算、规划和其它权力，从而削弱了教师权力和学术自治，教师的权限仅限于学术领地。大学治理越来越离不开行政管理团队，他们在学校的作用越来越大。

3. 外部利益相关者迫切希望参与大学治理

大学规模的扩张，知识生产模式和传播模式的变革，教师群体的变化和专业管理团队的增强，意味着大学治理主体正在走向多元化，教师、行政职能部门、企业、社会、政府部门参与到大学治理中来，大学已经由纯粹教授治理大学变革为群治大学，主体多元化成为现代大学治理的基本特征。治理的主体多元化也意味着大学不再是弗莱克斯纳在20世纪30年代所说的“大学是有机体”，而变为科尔所说的“大学已经成为无机体”，大学内部的联系在弱化，而与外部的联系在加强。大学已不再是自我封闭的机构，而是日益向社会开放，大学的管理也不再是少数教授所决定的，而是强调多元参与、民主管理。国际高等教育改革中出现了民主管理、社会参与的新趋势。所谓民主管理，即大学的各种决策机构不再完全是正教授组成，而是吸收了一般教师、职员代表、学生代表参加，由“正教授统治”变成“群治大学”，力图使其他人员参与学术决策和管理。大学不再是传统的“学者共和国”，与社会开展合作，吸收社会力量参与学校办学，是现代大学发展的重要战略方向。这些制度创新体现在以下三个方面：一是决策机构人员构成多元化。大学内的各种委员会，尤其是具有权力与决策职能的委员会、董事会、议事会，都扩大了它的来源和构成面。西蒙·马金森教授曾经选取了澳大利亚的17所大学为个案进行了为期3年的研究，从大学的权利结构、管理模式和再造方式进行了分析，认为从20世纪80年代末期以来，澳大利亚是采用较为接近公司和企业的方式来管理大学教育的国家之一[12]。马金森教授认为，企业方向可以快速满足学生和产业界的需求，有助于使研究和工商业界的密切合作。消极方面看，大学按照企业运作会忽视大学自身的学术使命以及国家的基础研究能力所带来的长期利益，削弱了学生更深更广的知识体系以及大学对于国家的文化和身份认同所做的贡献。美国大学董事会强调外部人士参加的同时，近年来也强调教师代表和学生代表的加入，如康奈尔大学董事会确立有两名学生代表参加。欧洲大学则在各种委员会中增加了青年教师和学生代表以及校外人士。人员构成的多元化，有利于各类决策机构更好地代表利益相关者的利益诉求。二是决策机制科学化。各级委员会大都采用委员会集体决策的机制，吸收了委员会负责制在制定政策方面的优点和个人负责制在执行方面的长处。三是管理中的变革。从大学的学科与组织特性出发，强化院系的管理权限和自主权，改变了传统大学教授个人权力过大的局面，扩大了民主，增强了组织活力，也从而增强了学校和学院层面的行政权力，制约了少数教授权力过大、缺乏监督的局面。endprint

四、大学共同治理的评价

美国是发达国家中最早步入大学共同治理的国家，大学的共同治理比较成熟。在美国大学共同治理的实践中，既有优势，也有值得关注的问题。

1.大学教师的治理主体地位得到了保障

教师作为治理主体是大学组织特性和大学性质所决定的。大学作为从事知识生产、创新和传授与传播知识的组织，教师担负着主体责任，大学治理的制度安排应有利于激发教师工作的积极性、主动性和创造性，大学治理体系也是围绕着教师的选任、晋升和激励、监督而设计的。大学知识的生产与传授主体是教师，评价也是同行评价，而非顾客评价、外部评价。这种同行评价机制决定着教师占据着学术话语权，控制着学术治理，并有权参与大学其他方面的治理工作。故从中世纪大学起，大学就是学术领地，大学治理的基本特征是教授治校、学术治理。尽管有教师抱怨和组织批评（AAUP），认为大学共同治理中，由于董事会成员、校长、行政管理人员及外部利益相关者拥有与大学教师不同的“价值观”，导致在治理过程中发生冲突，并导致了教师权力萎缩，治理主体受到削弱的问题。但是，一些对于共同治理现状的调查报告揭示了教师在大学共同治理中的作用并没有下降，反而有所上升。2001年据对美国1321所四年制院校的调查显示，35.5%的受访教师认为，在20年的共同治理实践中，教师治理群体的权力有所增长，56.5%的受访教师认为权力没有变化，只有8.0%的受访教师认为权力变小了，大约90%的来自教师治理群体的受访者觉得教师所拥有的权力比20年前更多或者没有变化[13]。从1970到2001年的30多年里，在大学治理的15项决策中，教师参与的平均水平都有所增长。教师在决策领域的控制和权力显著增加，明显表现在教师任命和晋升、学科规模的设置、学院院长的任命和系主任的任命，以及教师治理机构的权力和成员的决定等。在学术事务之外，教师可能与董事会或者行政部门共享权力（联合行动），可能是董事会或者行政部门在采取行动前先与教师协商，也可能在事后与教师讨论已通过的方案，或者是董事会或者管理者在做出重要决策前咨询教师，但是决策时不一定采纳他们的意见。

当然，在大学共同治理实践中，教师参与共同治理也有一些问题。大学校长承担筹款和行政工作，他们更乐意学校尽快改革，吸取更多资源。如亚利桑那州立大学校长迈克尔·克洛自2002年上任开始，就积极投入地方服务和科技转化中，为此实施了大规模的组织变革和院系重组，有些院系甚至没有召开教职工会议进行研究。实行变革中，教职工意见没有得到重视。行政人员的核心价值是绩效，倾向于实施彻底的变革。而学术人员的核心价值观是学术治理，对管理和绩效本能地抵触。行政人员通过绩效考核的方式，对学术人员实施“非升即转”的管理方法，是行政人员而非学术人员自己掌握着教师的命运。行政人员的管理权力超过了教师，行政人员掌握有资源分配权力更像是老板，而教师则类似于公司的雇员。同时，随着高校规模扩张，专业数量不断增加，教师作为共同体的同质性减少，有些教师不愿参加学术和学校管理工作，部分大学的评议会和教师董事会力量薄弱。AAUP曾经做过一次调查，由于教师认为评议会的工作不重要，原本应由教师选举的评议会代表，改而由院长和系主任指定。而且，随着终身教职的减少，兼职教师和非终身轨教师的增加，他们无权参与大学评议会和学术组织，导致教师参与共同治理的问题突出，如何保障教师主体地位，如何让教师在共同治理中充分发挥作用成为难题。

2.利益相关者参与治理的边界不清晰，在治理实践中出现困境

大学治理在由传统的学术治理迈向共同治理的过程中，由于治理与管理的边界不清晰，各方对于利益的不同诉求，商业与政治等外部因素对于大学治理造成冲击，导致共同治理面临困境。

美国大学教授联合会、大学和学院治理委员会和美国教育理事会1966年联合发布的《大学和学院治理宣言》和大学和学院治理委员会2010年发布的《院校治理宣言》都试图对董事会、校长、教师的治理边界和权限做出清晰划分，实现董事会决策、校长执行、教授治学、学生自我管理的清晰的大学治理路线图[14]。但是在实践中，董事会、校长与教师的利益经常难以清晰化，教师试图抵制董事会的决策，校长与董事会也试图管理教师事务，校长与董事会也经常发生冲突。如在2012年6月，弗吉尼亚大学董事会认为现任校长特雷莎·沙利文不能领导大学应付经费紧张、网络冲击和高科技迅猛发展的挑战，要求其辞职。但董事会这一决定遭到了教师、学生、行政管理人员的反对。教师评议会要求与董事会会谈，并提出4条建议。教师评议会和学生还组织了全校师生的静坐以支持校长。迫不得已，16天后，董事会同意复聘特雷莎继续任校长。再如佛罗里达大学校长遴选案例中教师与董事会的冲突[15]。2000年，佛罗里达大学启动了新校长遴选工作。时任佛罗里达总校校长和州董事会主席的赫伯特决定采取双重遴选制度，组建了一个由教师、学生和校外人士等54人组成的遴选咨询委员会。委员会只是起到建议与咨询作用，并无实质性价值。对于大学校长遴选真正发挥作用的是赫伯特本人及其聘用的猎头公司。赫伯特与教师们对于候选人有不同的期待。赫伯特认为需要聘任有管理经验、善于筹款的已有校长经历的人选，而教师们则期待新校长学术卓越，最好是来自美国大学联合会（AAU）。赫伯特和猎头公司遴选出的候选人遭到了教师的反对。270名教师联合署名质疑候选人的资格，大学评议会也在联合声明上签字，要求停止遴选工作，直至大学治理制度改革问题得到解决。这导致了初次遴选的终止。2003年州高等教育治理机构改革，新的州高等教育治理董事会（Florida Board of Governors）决定，在10所州立大学各自建立董事会，并予以大学董事会招聘和解雇校长的权力，而州的高等教育治理董事会则具有否决权。2013年10月8日，佛罗里达大学董事会遴选出了新校长詹姆斯·马森，并获得了州治理董事会的同意。佛罗里达大学校长的遴选体现了州教育机构、董事会、教师对于大学校长的不同价值观，使得大学校长遴选面临董事会、教师、外部力量的不同诉求，这也增加了新任校长治校与外界联系、沟通及决策的难度。endprint