西汉景帝前元四年（公元前153年），桑弘羊生于洛阳的一个富商家庭里。当时的洛阳是“富冠海内”的全国最大的五个中心城市之一（长安、洛阳、邯郸、成都和宛），这里商业发达，有悠久的历史传统。战国时，洛阳人就是“治产业，力工商，逐什二以为务”，“巧伪趋利，贵财贱义，贵富下贫，喜为商贾，不好仕宦”（《史记·苏秦列传》《汉书·地理志》）。有名的大商人白圭同农民做生意，赚取丰歉和季节差价，经商本领高强，被当时商人推为祖师，所谓“天下言治生祖白圭”（《史记·货殖列传》）。西汉时，洛阳又出了个大商人师史，任用一些人当伙计跑买卖，而致财七千万。桑弘羊既在这样一个商业城市里成长，自己家里又是经商的，耳濡目染，从小就对商业有较深的了解。但商人家庭出身、熟悉商业这一行的桑弘羊，并没有走上私人经商的道路，相反地，后来他却变成了西汉政府的一个官员，大力发展官营商业，对当时私营的商人资本的发展却极尽其抑制之能事。原来他幼年读了几年书后，到十三岁时（景帝后元三年，即公元前141年，这年正月景帝死，武帝即位，第二年改元为建元元年），就到长安宫廷里去当一名侍从，侍候比他仅长三岁的青年皇帝——汉武帝刘彻（前141年——前88年，在位共五十三年），开始是为郎（一般侍从），后来当上了侍中。所谓侍中，就是皇帝的高级侍从，掌管车马服物，在生活上常和皇帝接触，一旦被宠信，就可能越级提拔，得到高官显位。桑弘羊虽是商人子弟，但到他那时，“法律贱商人，商人已富贵矣”（晁错语），商人子弟不得仕进的禁令已经废弛，家无“市籍”者更不受这个限制，“以訾为郎”的方式往往成为他们进身的捷径。桑弘羊家是秦大夫子桑之后，属于无市籍的富商，身份地位较高，所以也就更容易凭其资财把十三岁的幼童送进宫去，当上人所歆羡的侍中。桑弘羊之所以能完成这样大的转变，一是时代的造就，二是前人（管、商）的影响。他是在一定的历史条件下被推到政治舞台上来的。回溯桑弘羊的青年时期，这正是一个矛盾交织、风云激荡的时代。西汉初年，由于连年战争以后人口锐减，生产破坏，统治者不得不暂时实行休养生息的政策。在经济上完全自由放任，一方面鼓励个体小农和中小地主努力从事农业生产，以期在这基础上使封建政府也能自然地“蓄积岁增”，税入年加；另一方面，下放山泽工商之利，盐铁取消专卖，开放私营，铸钱权也让给私人（王侯、幸臣和富商），以此作为交换条件来取得过去曾占盐铁、工商之利的那部分反秦反项势力在政治上对汉的支持，同时也有利用私营工商业的生产和经营能力来开发山泽资源增加社会产品的意图在内。自此，盐铁就和一般的山泽税一样，和工商之税一起，都只作为皇帝以至封君的私用，不列入国家的财政收入之内了。这是对商鞅时以盐铁之利、山泽之税佐军国之大用的财政体制的一次大改变。当时所谓的崇本抑末就只剩不准商人穿绸、坐车、乘马、仕宦为吏，借以贬低中小商人、防止弃农经商之风抬头而已。经济放任政策虽出于形势需要，一时有利于生产的恢复和振兴（主要是对农业方面的政策），但大土地占有者兼并农民和一部分农民贫困化的现象也随之日益严重起来。“以末致财，用本守之”，已成为商人们的信条，他们热衷于兼并土地，既当商人，又兼地主，两方面剥削，经济势力增长更快了。武帝即位前，封建政府与兼并主力——富商大贾之间的矛盾正日益加深。此时的西汉，已与文帝景帝不同：由汉初以来的所谓“无为而治”转向大有作为，对内对外都力求进取，“兴树功业”。从元狩四年（公元前119年）起更采取经济措施，有效地打击以富商大贾为代表的兼并势力，力图解决西汉前期以来这个还未怎么触动过的问题。为了制定新的政策方针，武帝常同亲信们——侍中、给事中议论国事，有时也让这些人和其他大臣辩论。这样就逐渐形成了“中朝”与“外朝”的区别。由皇帝的亲信大臣、亲信侍从们构成的“中朝”，实质上是大权在握的决策机构，以丞相为首的“外朝”只是秉承皇帝的指示、执行一般政务的行政机构而已。这同武帝以前权在丞相的情况比，又是一个很大的变化。桑弘羊出入禁闼，和武帝非常亲近，他是以“中朝”人物的身份来参与决策，在经济改革上发挥自己的作用的。桑弘羊的政治见解和“内法外儒”的武帝经常一致，所以君臣之间处得非常融洽。桑弘羊还有一个特长，就是他很有数学才能，不用算筹（古代的计算工具），就能心算，武帝常把财政经济上的一些账目拿来叫桑弘羊计算。这样，桑弘羊虽身居内廷，却很熟悉国家的财政经济情况。所以在西汉政府财政发生困难时，桑弘羊就能适时地提出合理的建议，在汉廷群臣中显露出他卓越的才能了。桑弘羊三十九岁时（元鼎二年），由宫廷到政府，出任“大农丞”（财政副长官），掌管会计事务，五年之中，他先后创议试办“均输”，改革币制，经营“公田”，增产粮食；建议在河西走廊设郡，实行屯周，以御匈奴。五年后（元封元年），四十四岁的桑弘羊升任“搜粟都尉”，管理全国粮政，并代行全国最高财政长官的职务（大农令，太初元年大农令改称大司农），达十年之久（至太初四年）。在这期间，他大力发展盐铁官营事业；全面推广“均输”制度，开始建立“平准”机构，并进一步统一全国财政经济，把财权集中于中央。十年后（天汉元年），五十四岁的桑弘羊正式担任最高财政长官——“大司农”，在任内创设了酒类专卖制度。桑弘羊设计的改革方案中，最早的、最著名的就是倡议推行盐铁专卖政策。这一政策是为了解决西汉政府的财政危机而提出的，而财政危机的出现则是同北抗匈奴有关系的。“笼盐铁”“以佐助边费”，政策的制定有它明确的目的性。同战争连在一起的必然是财政支出的激增：军械、马匹、粮饷、衣服、将士的奖赏、降人的给养和赏赐、新辟朔方郡（秦末被匈奴所占的河套一带之地）的筑城固塞、移民实边和水利兴修等各项费用大得惊人。“行者赍，居者送，中外骚扰而相奉，百姓抚弊以巧法，财赂衰耗而不赡。”“转漕甚辽远，自山东咸被其劳，费数十百巨万。”（《平准书》）元朔五年有功将士受赐黄金二十余万斤，为赏来降的匈奴浑邪王及有功之士，元狩二年这一年中，“费凡百余巨万”（巨万即万万）。起初还有文景时代的积蓄可以动用，后来“府库益虚”，当年的财政收入不敷支出。元朔二年起，西汉政府就规定，富人入（交纳）羊可以为郎，入物可以补官，入奴婢可以终身免役，入钱可以买爵（“武功爵”，共十一级，最多只能买到第八级），但杯水车薪，仍无济于事，有时几乎连军饷都发不出来。元狩三年（前120年），山东又发生一场特大水灾，无数人民陷于饥寒，打开各地粮仓来救济还不够；于是把七十多万贫民迁徙到边郡安置，衣食都由政府负担，费用以亿计。面对不可胜数的开支，西汉政府困窘的财政几乎到了山穷水尽的地步，解决这个问题是武帝君臣的当务之急。当时，农民负担已经够重，要稳定小农经济，加以赈恤、优抚还来不及，如再向农民增加赋税，将会导致农民的反抗，动摇封建政权的统治基础。桑弘羊的意见是实行盐铁专卖，把当时这两个获利最厚的大行业收归官营。盐铁专卖，作为国家统一的财政收入，可“足军旅之费，务蓄积以备乏绝”，并且从买卖中获得利润，不必增加农民的赋税，财源不断，而人民不觉得直接加重了负担。武帝元狩三年（前120年）秋，“中朝”已内定采纳盐铁专卖的方案，加紧了对这一工作的准备，并决定在下一年（元狩四年）全面实行。由于盐铁的生产、运销需有一套专门的业务技术，要实行专卖，没有几个富有实际经验的人是不行的。为了解决这个困难，西汉政府决定以高官厚禄吸收一些肯和官方合作的大盐铁商来组织这一工作。就这样，在大农令（财政长官）郑当时的保荐下，家富千金的齐地大盐商东郭咸阳和南阳（宛）大铁商孔仅，来到长安，着手筹备盐铁专卖之事。在尚未宣布实行专卖的一段时间里，先改变汉初以来盐铁收入（在“山泽税”中）属皇帝私用，由“少府”掌握的陈规，拨归大农，以助国用。紧接着由东郭咸阳、孔仅出面，通过大农，奏请政府实行盐铁专卖并获得准许。东郭咸阳、孔仅两人奉命乘了专车巡行天下，去宣传盐铁专卖法令，设置盐铁专卖机构。在这一过程中，东郭咸阳和孔仅同被任命为“大农丞”（财政副长官），“领盐铁事”（称“盐铁丞”）。同一年（元狩三年），年方三十三岁的桑弘羊也以武帝近臣的身份，一起参与管理财政。这三个人以善于理财齐名，人们形容他们“三人言利事析秋毫矣”（见《史记·平准书》）。桑弘羊这时虽还未担任行政职务，但实际上他是沟通外朝与中朝的桥梁，武帝特地派他作为亲信去监督、推动盐铁政策的实施。元鼎二年（前115年），即盐铁专卖全面实行了三年以后，孔仅“拜为大农，列于九卿”“而桑弘羊为大农丞，管诸会计事。”（《平准书》）。但是孔仅其人虽在盐铁问题上和西汉政府有条件合作，他对武帝的抑制商人资本的政策，在内心是不满意的，武帝对他也不完全信任。因此，大农当了不过二年就被免去，只保留了盐铁丞的职务。即便关于盐铁专卖，孔仅推行得也不很得力，而且他还和商人地主出身的御史大夫卜式一起，上书抨击“算商船”的法令，说“船有算，商者少，物贵”（《平准书》），很可能是因商船征税有损于他家的贩运贸易而发的。这一下使武帝大为恼火，孔仅的盐铁丞也就被撤掉了。多年的相处中，武帝越来越觉得桑弘羊所提建议大都是正确的，工作是有成效的，于是在孔仅免职的元封元年（前110年），桑弘羊就升任为治粟都尉（军职），并代理大农令（后改称大司农），盐铁也由他兼管（“尽代仅筅天下盐铁”）。以后，桑弘羊一直担任大农的领导工作，武帝对他的信任经久不衰。桑弘羊主管大农后，盐铁专卖政策推行得更有力了，盐铁官营的事业也就有更大的发展了。桑弘羊从创议实行盐铁专卖，到直接主管盐铁专卖，在武帝一朝，前后共历三十三年。到底桑弘羊的盐铁专卖是怎样做的呢？桑弘羊对盐的专卖是采取民制官收的作法：招募愿意煮盐的平民（非豪民），自己准备费用煮盐，官府供给主要生产工具——煮盐用的铁锅，称为“盆”。煮成盐后，由官府按盆给予一定的工价，以抵偿费用，并使之保持合理的利益，盐全部收归官有。铁矿的开采、冶炼和铁器的铸造，则是由官吏指挥有一定年限的罚作苦工的罪人（“徒”）来做，并征发一部分民夫来从事生产和运输。还有一部分工匠作技术指导，一部分有技术的官奴作一些细活。生产出来的铁器全归官府所有，由官府运销。任何人都不得私自煮盐制铁，违反这一法令的，要受到钛左趾的刑罚，作为刑徒，剥夺政治权利，有时甚至要戍边，工具和生产物都要没收入官。铁和盐的专卖相互联系。铁专卖后，煮盐的盆，即由官营的铁工场来供给。生产工具既掌握在国家之手，盐的生产虽由民营，实际上也间接由国家控制起来了。在两种产品的专卖中，盐允许民制，是用管仲之法；铁则由政府直接掌握生产过程，控制更为严密。为什么这样做？因为铁是制造兵器的基本材料，为“天下之大用”，抗击匈奴、镇压叛乱，都离不开它，军需民用之间的用铁要有个合理的分配，其生产就不宜由民间来从事。同时，开采铁矿聚人众多，地处偏远，有了武器在手，很容易被豪强分裂势力所利用，因此，对这一行业封建政府也是不放心让私人去搞的。盐铁的分配和大规模的转运，由产区或设在中转地的盐铁机构来负责，按照销区的人口数和田亩数匡算出应予供给的食盐和铁器数量；销区也必须按数从附近的产区或中转地调入盐铁，不能擅自制铁煮盐，冲击国家盐铁专卖的统一安排（见《汉书·终军传》）。盐铁的运销由调入地区的官府自己组织劳动力，准备运输工具，一直运到县里，一般是向民间分派。实行专卖后，盐价和铁器价都由官府统一掌握，“一其价”“平其价”，改变了私营时商人玩弄价格、操纵市场的混乱状况。盐粮比价根据当时情况作了调整。武帝前期粮食不足、粮价上涨，而食盐私营，产量多，商人竟销，盐价上涨慢于粮价上涨，因此一时出现了“盐与五谷同价”的反常现象。食盐专卖后，随着粮食的增产，粮价下降，盐价则保持在高于粮价的水平之上。一来过去历史上的比价关系就是如此。二来政府寓税于价，为了财政收入也不能把盐价降得很低了。总的说盐粮比价还没有大到不合理的程度（以后，长时期内，无论官营还是私营，粮五石换盐一石，一直是盐粮的正常比价，因当时制盐成本高，非近世盐价之贱可比）。铁器价格有的显得贵了一些，那是较重较大的“大器”；同一规格的小铁器，其价格与私营时比还是比较公平的、稳定的。桑弘羊并没有用滥提价格的办法来增加专卖商品的利入。管生产，管分配，管禁私，任务繁重，为了管好这两项专卖事业，西汉政府在实行专卖之初即在各地特设专门的机构和官员主其事：盐，在产地设“盐官”管理；铁，设“铁官”管理。盐铁官的正副长官——令、丞，级别相当于县的令长和县丞。不出铁的地方置“小铁官”，负责废铁的回收、冶铸和铁器的专卖工作，由所在县的县官来兼管。原诸侯王国内盐铁的主要产区，同样设盐铁官管理，直接归中央领导，盐铁之利收缴中央。诸侯王不得擅自煮盐铸铁，过去他们经营盐铁（自营或包给商人经营）的经济利益也就被剥夺了。桑弘羊主持大农后，对盐铁专卖的人员和机构进行了一次再充实。一方面调整了原专卖机构某些不适当的人选，把过去孔仅“除故盐铁家富者为吏”所造成的人员不纯的现象予以纠正，不让一些办事不力、品质不良的人占据位置影响政策的贯彻。另一方面，他又在新设的郡县和重点产区增置盐官铁官，所有的盐、铁官由中央派出的“分部主郡国”的“大农部丞”（数十人）划片进行垂直领导。这些特派官员既管盐铁，又管农业和其他官营商业。在大农内部则设“铁市长、丞”总管各郡国铁的生产（三辅各有铁长、丞管关内自己铁的生产），并设“斡官”总管盐铁的专卖收入。盐铁官的设置看来已较普遍了。据《汉书·地理志》所载，西汉时期全国共设三十六个盐官，分布在二十七郡。河东、上郡的池盐（河东池盐是晒制，非煎煮），渤海、会稽的海盐，雁门、巨鹿的碱盐，益州（云南安宁县）、犍为（四川宜宾）的井盐，都归官府专卖。东至辽东、辽西，北至朔方、五原，西至陇西、安定，南至番禺、苍梧（非产地，只办理转运），也都设立了盐官。铁官分布更广，全国共设铁官四十九处，遍及四十郡国。临邛（今四川邛崃）、南阳、临淄、太原等地都是著名的冶铁中心，而且冶铁点已发展到西北和辽东等边远地区。在这许多盐官铁官中，未必没有桑弘羊以后的人所增设，但绝大部分是桑弘羊创议专卖以来就有了，有些郡（新设的郡），更是桑弘羊直接管理盐铁后才设置的。铁器官营主要任务是制造农具，桑弘羊更力主推广新式改良农具——厚重锐利的新式大型铁犁。铁官多制“大器”，少造耒舌和小犁，用意就在促使农民放弃落后的工具，而多使用新式铁犁。铁官还大量制造起土工具，供当时大规模兴修水利之用，从另一个方面有助于农业生产的发展。西汉中期农业生产力的提高，和铁器官营事业的发展有密切的关系。桑弘羊是继管仲以后，十分注意推广铁器以发展农业生产力的又一位卓越的经济改革家。盐铁专卖还不是单纯的生财之道，更有其抑兼并、摧豪强的作用。这一层意思是管仲盐铁专卖时所没有的。桑弘羊自己说过：“今意总一盐铁，非独为利入也，将以建本抑末，离朋党，禁淫侈，绝并兼之路也。”（《盐铁论·复古》）事实上盐铁专卖迫使富商大贾退出了最主要的阵地，在很大程度上抑制了兼并势力，延缓了农民破产的过程，有利于维持和发展农业生产。过去大盐铁主中有些人驱使奴隶生产，保留着落后的生产关系，盐铁专卖后，官府对盐民不是采取奴隶制的剥削形式，制铁的民伕也是以劳役形式出现的，都保持一定的自由身份，劳动者的境况和当私家的奴隶比，是有相当的改善的。盐铁专卖也挖掉了诸侯王割据一方、再搞独立王国的物质基础，打破了豪强大家聚众于私门。不但兼并势力，而且割据势力、分裂势力、奴隶制残余势力也都在盐铁专卖中受到沉重的打击，桑弘羊大力推行的盐铁专卖政策，在封建社会的前期，从各个方面来说，都有它的历史的进步性。正由于从私营改为专卖是一个巨大的改革，牵涉到许多人的经济利益，所以在推行过程中一直受到代表各种旧势力的反对派的攻击和破坏。早在盐铁专卖实行不久（元狩四年），儒家学派的董仲舒即赶忙上书表示异议。元鼎初年又发生博士徐偃矫制破坏盐铁专卖政策的事件。这个儒家的门徒原是奉命到郡国去“举兼并之徒”的，可是他到胶东鲁国之后，却以“钦差大臣”的身份，擅自决定让这两个诸侯王国自己鼓铸冶铁、煮海水为盐，并交给私商去具体经办，名义上由王国向他们收税，实际上是诸侯王与商人上下其手，分肥共利，只把一点余沥上交中央。徐偃回来后，被张汤案治，以“废格”国家的专卖政策定罪处死。反复的斗争，说明盐铁专卖的推行并非一帆风顺。
本文作者：吴慧，字天汉，1926年生，江苏吴江人。中国社会科学院经济研究所研究员，国务院特殊津贴专家，中国商业史学会会长。著有《桑弘羊研究》《中国盐法史》《中国的酒专卖》等，曾获孙冶方经济科学奖。
