行政协议是否属于行政复议的受案范围（后附裁判结果相反的最高法案例）

昨天有个律师朋友咨询我，他的当事人对征收补偿协议不服去复议机关申请行政复议，复议机关以行政协议不属于行政复议受案范围为由，作出不予受理行政复议申请的决定。他质疑行政复议的受案范围应该比行政诉讼大一些，为什么行政协议属于行政诉讼的受案范围，却不属于行政复议的受案范围，他查了一下案例，发现最高法对于行政协议是否属于行政复议受案范围也是有不同的裁判结果，接下来我们看一下相关的案例。

行政诉讼案例 发起了一个读者讨论 各位朋友认为，先阶段复议机关是否应受理行政协议有关的复议案件？ 精选讨论内容

Xie

不属于，法院有民事庭所以肯定能审查协议，复议人员这方面知识和能力差了些，审不了。

王建国（行政复议和行政诉讼）

行政协议确实对审查人员要求较高，复议工作人员有没有能力审查，不影响复议机关能否受理该案件，就像复议机构工作人员没有过法考，不影响履行行政复议职责

王律师（行政复议与行政诉讼）

法律没有禁止申请人关于行政协议的问题申请行政复议，复议机关还是以受理为宜

一、行政协议不属于行政复议的受理范围

1.中华人民共和国最高人民法院（2020）最高法行申146号行政裁定书： 本院认为，再审申请人赵子亮与齐河县城市管理局签订的《环保公厕经营管理协议》，属于政府特许经营协议。根据原国务院法制办公室《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函[2017]866号），政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。本案中，对于再审申请人要求依法撤销齐河县城市管理局所作终止履行上述协议的通知的复议申请，齐河县政府决定不予受理于法有据，一、二审法院分别判决驳回诉讼请求以及驳回上诉、维持原判，并无不当。

2.中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行申10509号行政裁定书：本院认为，本案的争议焦点是被申请人东钱湖旅游区管委会作出的不予受理行政复议申请决定是否正确。再审申请人陈国忠向被申请人申请行政复议，请求撤销浙江省宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府与东钱湖镇前堰头村经济合作社签订的《土地补偿协议》（2007第08号）。因现行《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》并未将土地补偿协议等行政协议纳入行政复议的受理范围。因此，被申请人决定不予受理再审申请人的行政复议申请正确。

二、复议机关可以受理有关行政协议的复议申请

1.中华人民共和国最高人民法院（2020）最高法行申4121号行政裁定书：本院认为，再审申请人邱琴、蒋正龙关于撤销通州区政府作出的6号复议决定并判令重新作出复议决定的诉讼请求已得到支持，但其对于二审法院关于行政协议是否属于行政复议受理范围的认定产生异议。从《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的现有规定来看，行政协议尚未被明确纳入行政复议的受理范围。实践中，复议机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》关于受案范围的修订而主动受理行政协议案件，但在《行政复议法》修订前，不宜将行政协议强制性纳入行政复议的受理范围。据此，二审法院关于行政协议是否属于行政复议受理范围的认定，并无不当。

2.中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行申8145号行政裁定书：本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。从行政复议与行政诉讼衔接关系来看，一般情况下，属于行政诉讼受案范围的行政争议，均属于行政复议受理范围。虽然《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未明确规定行政协议争议属于行政复议受理范围，但《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项对行政复议的受案范围作出了兜底规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”另外，行政补偿协议仅是征收补偿的一种方式，并没有改变征收补偿的根本性质。故在涉案征收补偿有可能侵犯谢彩侠合法权益的情况下，谢彩侠有权依据上述法律规定向相山区政府申请行政复议。相山区政府受理后进行实体审理并作出行政复议决定,并无不当。

上面四个最高法案例，两个认为行政协议不属于行政复议受案范围，两个认为复议机关可以受理有关行政协议的复议申请。也不怪律师会对善变的最高法产生质疑。

认为行政协议不属于行政复议受案范围的主要理由为《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》没有把行政协议纳入行政复议受案范围。此外，原国务院法制办公室《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函[2017]866号），政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。

认为复议机关可以受理行政协议案件的主要理由为《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项对行政复议的受案范围作出了兜底规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”此外，复议机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》关于受案范围的修订而主动受理行政协议案件。

作者认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。 行政协议既然可以提起行政诉讼，当然也可以先申请行政复议。虽然《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未明确规定行政协议争议属于行政复议受理范围，但也未明确将行政协议排除行政复议的受案范围。从行政法高效便民的原则出发，显然将行政协议纳入行政复议受案范围，更加合适。《行政复议法》修订草案，也毫无悬念的将行政协议纳入行政复议的受案范围，现阶段基于行政复议与行政诉讼的衔接关系，复议机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》关于受案范围的修订，主动受理行政协议案件。最高法的裁判文书虽然看起来自相矛盾，但背后的逻辑是最高法尊重复议机关的选择权。